Existen diversas propuestas en relación a la Nueva Gestión Pública, lo que ha ocasionado que muchas veces se les caracterice como un conjunto de ideas carentes de estructuración; sin embargo, los modelos presentados por la OCDE y por el Centro Latinoamericano para el desarrollo (CLAD), mismos que se describen de manera general en los siguientes apartados, son los que alcanzan un mayor grado de sistematización78 y se les clasifica en dos corrientes definidas:
78 Guerrero, Olvera, Miguel (2008), La Nueva Gestión Pública, un Modelo Privatizador del Proceder del Estado, Alcances y Consecuencias, IAPEM, México, p.146.
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1) Neoempresariales. Son corrientes normativas y prescriptivas que enfatizan en la economía, la eficiencia y la eficacia de los aparatos públicos, y proponen la clientelización de los ciudadanos. El modelo de la OCDE puede considerarse de este tipo.
2) Neopúblicas. Se centran en la repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en el servicio público. El modelo de CLAD se orienta a esta corriente (Guerrero, Olvera: 147).
Modelo de la OCDE
La OCDE sistematizó las experiencias de la aplicación de la Nueva Gestión Pública en los Países Anglosajones en un texto denominado: Las Transformaciones de la Gestión Pública.
Las Reformas en los Países de la OCDE (1997: estudio preliminar), delimitan la Nueva Gestión Pública al diseño de las organizaciones, demandando la transformación de la administración pública, del gobierno y del Estado, para que sean acordes con las reformas impulsadas,79 se trata de alcanzar el Estado deseable, siendo éste aquel que actúa como decisor, gestor, estratega, animador y reformador, con el fin de ser eficiente y eficaz.
Por tanto, se supone que el gobierno sólo podrá ser buen gobierno si propicia un adecuado equilibrio entre la dirección centralizada y la acción dejada a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas democráticas de responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad y equidad se combinen con los de eficiencia y eficacia, es decir, si logra maximizar los resultados económicos y asegura la cohesión social.
Esta caracterización del Estado y gobierno deseable, se extiende hacia la administración pública, al demandar que en todos los niveles sea más eficiente, eficaz, ahorradora de recursos y capaz de mejorar la calidad del servicio público (Guerrero, Olvera: 149).
En suma, se requiere de una administración pública cuyas prioridades, sean: Búsqueda de una mayor complementariedad e interdependencia entre el sector público y el sector privado, mejor calidad y mayor claridad tanto de la regulación como de la
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información (transparencia); evaluación permanente del impacto y efectividad de las políticas públicas; mayor participación ciudadana, entre otros aspectos.
En complemento a lo anterior la gestión pública deseable debe ser aquella que se perciba a sí misma como medio y no como fin al servicio de los ciudadanos y de sus organizaciones (Guerrero, Olvera: 150). La gestión pública no debe acotarse al diseño organizacional como han pretendido muchos tratadistas sobre el tema, tiene que ir más allá, debe fortalecer su responsabilidad y control.
Modelo de CLAD
CLAD formuló su modelo bajo el nombre de Una Nueva Gestión Pública para América Latina, cuyo objetivo central es promover la reforma gerencial del Estado, bajo el supuesto de que el gobierno no puede ser una empresa, pero si puede tornarse más empresarial. (Guerrero, Olvera: 151).
La relevancia del modelo se debe a que no se trata sólo de una nueva forma de gestión, sino de una modificación estructural del Aparato del Estado, que restituye la figura de ciudadano en lugar de la de cliente, siendo el ciudadano el destinatario de la gestión pública del Estado. Las principales propuestas del CLAD para lograr un gobierno más empresarial son (Guerrero, Olvera: 2008:154):
1) La profesionalización de la alta burocracia.
2) La administración pública debe ser transparente (administradores democráticamente responsables ante la sociedad).
3) Descentralizar la ejecución de los servicios públicos, a fin de aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas. 4) La administración debe basarse en la desconcentración organizacional.
5) La Administración Pública Gerencial se orienta, básicamente por el control de resultados.
6) Mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores, conjuntamente con nuevas formas de control, como por ejemplo el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarán los servicios públicos y participarán en la gestión de los mismos.
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7) Orientación del suministro de servicios al ciudadano. El argumento es que con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en la gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social con el propósito de construir una democracia representativa eficaz, evitar el autoritarismo, e instituir nuevas formas de participación, sobre todo en lo que referente al control público en el ámbito local, en el que se ofrecen los servicios públicos.
8) Es preciso modificar el papel de la burocracia en relación con la democratización del poder público. De acuerdo con los principios de reforma gerencial, es preciso aumentar el grado de responsabilización del servidor público ante la sociedad, lo que implica entrenar a los servidores públicos a fin de que comiencen a tratar a los ciudadanos como consumidores, cuyos derechos deben ser respetados.
La importancia que este modelo de gestión pública otorga a la participación ciudadana, se manifiesta por la función depositada en la evaluación de los logros alcanzados en la gestión pública, que bajo el concepto de responsabilización (accountability), adquiere la obligación de rendir cuentas a la sociedad, modificando así los mecanismos de control tradicional, sustentados fundamentalmente en la observancia de la norma y en la disciplina procedimental, por la consideración de que
El gobierno tiene la obligación de rendir cuentas a la sociedad. La realización de este valor político depende de dos factores, primero, la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definición de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apatía de la población respecto a la política, hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de las acciones de los gobernantes, no solo mediante elecciones, sino también a lo largo del mandato de los representantes.80
Lo anterior se expone de manera más clara en un nuevo documento emitido en 2000 por el CLAD que contiene los rasgos que considera debe observar la nueva forma de responsabilización de los actos de gestión pública frente a la ciudadanía:
80 Guerrero, Olvera, Miguel (2008), La Nueva Gestión Pública, un Modelo Privatizador del proceder del Estado, Alcances y Consecuencias, IAPEM, México. p.155.
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1) Responsabilización mediante el control parlamentario. Se trata de un equilibrio de poderes, control mutuo entre el ejecutivo y el legislativo, de un mecanismo horizontal de responsabilización, teniendo como una de las características principales el concepto liberal de limitación del poder.
Entre los principales mecanismos de control parlamentario destacan: a)Evaluación de las nominaciones más importantes realizadas por el Ejecutivo para importantes cargos públicos, b) El control de la elaboración y ejecución de los presupuestos y la rendición de cuentas del ejecutivo, c) la existencia y el funcionamiento pleno de las comisiones parlamentarias destinadas a evaluar políticas públicas, así como a investigar la transparencia de los actos gubernamentales, d) las audiencias públicas para evaluar las leyes en discusión con el legislativo, proyectos del ejecutivo o programas gubernamentales en marcha.
2) Responsabilización por medio de controles y procedimientos clásicos. Se refiere a la implementación de mecanismos internos como por ejemplo las comisiones de fiscalización del comportamiento financiero y jurídico de los funcionarios, y externos a la administración como pueden ser los tribunales de cuentas y las auditorías independientes. Se trata de verificar si los gobiernos y la burocracia están cumpliendo rigurosamente las reglas y las Layes establecidas.
3) Responsabilización a través del control social. Se busca convertir a los ciudadanos en controladores de los gobernantes, no sólo en las elecciones, sino también a lo largo del mandato de sus representantes. Se trata de que la Accountability no quede restringida a los controles horizontales clásicos (parlamentarios y de procedimientos) y adopte otras formas verticales de fiscalización, como por ejemplo, la participación en la definición de las principales directrices para la asignación de los presupuestos públicos; en la gestión directa de servicios públicos, en consejos que administren determinados equipamientos sociales, en la evaluación y discusión de las políticas públicas o en órganos de fiscalización gubernamental. 4) La responsabilización por competencia administrativa. Se parte de la premisa que el
monopolio en la prestación de servicios públicos es ineficaz y no responde bien a las demandas de los ciudadanos, por lo que lo ideal es incrementar el número de proveedores de servicios públicos y establecer una competencia administrativa entre
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ellos, con el propósito de incrementar la competitividad y la calidad de las políticas y la capacidad del gobierno de rendir cuentas a la población.
Este proceso de competencia administrada tiene lugar en tres situaciones: entre órganos gubernamentales, a través de la descentralización de funciones; en la privatización efectuada bajo el régimen de concesión de los servicios públicos; y en la delegación de la prestación de servicios a entidades públicas no estatales (organismos del Tercer Sector o de la comunidad). En todos estos mecanismos de competencia administrada, es indispensable que exista una regulación estatal, aunque diferenciada para cada una de las situaciones (Guerrero, Olvera: 158).
5) A diferencia del modelo de la OCDE, el modelo de CLAD incluye en su visión gerencial, aspectos de naturaleza política, es decir, va más allá de los aspectos económico-administrativos para ubicarse en el terreno de la responsabilidad política y de la necesaria democratización del poder público.
Como se puede apreciar, para la OCDE la participación ciudadana es un elemento técnico o un recurso instrumental para lograr un mejor desempeño gubernamental, en tanto que para CLAD, es un principio democrático que se debe respetar.
Aun existe la duda acerca de si la nueva gestión pública, aún con los matices que incorpora el CLAD de enfoque ciudadano y visión democrática, puede impulsar el fortalecimiento del Estado, no solo respecto de su función administrativa, sino también en cuanto a su responsabilidad de resguardar y coordinar la participación social. Hay quienes piensan que con la Nueva Gestión Pública el Estado continuará debilitándose como instancia de regulación, modificando así su sentido histórico de atención a la problemática social derivada del desarrollo del capitalismo.
La aplicación del modelo gerencial, acompañado de otras políticas propias de la globalización económica, ha tenido impactos negativos de cara a la sociedad, pues el debilitamiento de la figura estatal y de la administración pública, han afectado directamente la provisión de servicios sociales, generando un incremento acelerado de la pobreza, perdida de la base económica de los trabajadores capacitados, la descapitalización de los sistemas de educación y de salud, entre otros aspectos, lo que a su vez ha conducido a la conclusión de que el Estado, tal como se le ha conocido tradicionalmente, posee un
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“carácter capital en la promoción del desarrollo social, ya que es el único que puede implementar políticas sociales en gran escala y asegurar su efectividad.81 El papel del Estado como motor de desarrollo vuelve a la mesa del debate.
La Nueva Gestión Pública, según Omar Guerrero (1999), también ha traído los siguientes efectos negativos a la capacidad de gobernar por parte del Estado: a) Desviar los servicios que ofrece la Administración Pública al ciudadano y orientarlos hacia el consumidor; b) Aumentar la eficacia de los servidores públicos desagregando a las burocracias gubernamentales en unidades organizadas alrededor de la noción de agencia especial, financiada por el consumidor, desarrollando el mercado en su seno; c) Promover una administración de personal sin servicio civil; d) Someter las operaciones gubernamentales a la competencia interna y externa con base en razones de mercado más que en causales administrativas. (Navarro, Ernesto, 2001).
En suma, el modelo gerencial presenta una gran debilidad teórica, que le impide constituirse como un nuevo paradigma o una opción real de transformación de la Administración Pública.
Sin embargo, en opinión de varios estudiosos del tema, no todo en la Nueva Gerencia Pública es malo, existen algunas contribuciones importantes a la administración tradicional como: 1) Establecimiento de organismos y procedimientos administrativos modernos, la inclusión de tecnologías de información, mejores registros presupuestarios, estrategias para la evaluación del desempeño, planificación estratégica, transparencia, rendición de cuentas y descentralización de la toma de decisiones, elementos básicos para la participación ciudadana. (Guerrero, Omar, en Barrera Grageda: 752).
Estado Cívico
A finales del siglo XX y principios del siglo XXI, se comienza a gestar un nuevo Estado, al cual Omar Guerrero (1999) denomina Estado cívico, que se caracteriza por un gobierno
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responsable de carácter cívico, guiado por la virtud y civilidad de sus miembros, los ciudadanos, aunque no precisa a qué denomina civilidad. “Un Estado donde la evaluación y la transparencia se convierten en los factores clave para rescatar la virtud de quienes gobiernan, así como de quienes son gobernados y cuyo surgimiento pretende abatir los efectos que ha provocado unmodelo decadente, basado en la esencia empresarial”,82 lo que para muchos autores se le conoce como Neoweberiamismo, el cual plantea fortalecer y reformar la Administración Pública, no liquidarla o privatizarla.83
El neoweberianismo reafirma la centralidad del Estado en contextos globalizados, el valor de la democracia representativa y el desafío del desarrollo tanto económico como social, con lo que reivindica la importancia del servicio público y la vigencia de la máxima weberiana, como principios de una burocracia eficaz y efectiva, se opone a la asimilación de la administración pública con la empresa privada y revaloriza el espíritu de lo público frente a lo privado, la importancia de la profesionalidad y el acceso por el merito, sin perder de vista la necesidad de generar una administración pública más abierta y transparente.84
1.4.3.- Democratización de la administración pública
Paralelamente a la Nueva Gestión Pública y al neoweberianismo, como corrientes propuestas para modernizar y mejorar la Administración Pública, surge la necesidad de democratizar la Administración Pública, una postura que no proviene de un solo autor, corriente o posición teórica, inclusive, incluye aspectos de las dos corrientes anteriormente citadas y en cierto punto coincide con el discurso de la gobernanza.85
82 Navarro Ernesto y Omar Guerrero (1999), Del Estado Gerencial al Estado Cívico, Miguel Ángel Porrúa- UAEM, p. 186.
83 Fuentes Guillermo, Güemes, Ma. Cecilia, Et al (2009), Modernizar y Democratizar la Administración Pública. Una Mirada Desde la Realidad Latinoamericana, Revista Enfoques, Vol. VII, No. 11, p.62.
84 Ibid, p.64
85 “Se entiende por gobernanza la dirección de la sociedad llevada a cabo tanto por el gobierno como por la sociedad y el mercado, trabajando en redes. El término fue aplicado en la actividad del Estado por los organismos transnacionales, quienes lo tomaron de la literatura de la Administración de Empresas y se ha popularizado enormemente…”. Ver Olías de Lima, 2005; Kooiman, 2003 y Pierre, 2009b, en Fuentes Guillermo, Güemes, Ma. Cecilia, Et al (2009), Modernizar y Democratizar la Administración Pública. Una Mirada desde la Realidad Latinoamericana, Revista Enfoques, Vol. VII, No. 11, p.65.
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En este último enfoque, aunque matizada, la democracia representativa permanece como modelo de referencia, pero se da mayor importancia a nuevas formas de participación, así como a la transparencia y rendición de cuentas (Villoria, 2009, en Fuentes Guillermo: 2009: 66).
La idea de extender la democracia a ámbitos distintos al electoral y parlamentario fue desarrollada inicialmente por la teoría política, por tanto, la democratización de la administración pública es una consecuencia del auge de las teorías de la democracia sustantiva, que pretendía ir más allá de la concepciónformal y electoral de la misma,para buscar además de elecciones competitivas, un mayor bienestar de la población, y también es alimentada por las ideas de democracia deliberativa y participativa, inspiradas en la escuela de Frankfurt y la Teoría del Discurso (Habermas, 1987) que pugnan por una democracia que afecte a todos los espacios sociales y por un involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas. Se requiere por tanto una ciudadanía involucrada en la participación que sea activa y comprometida.
De acuerdo con Guillermo Fuentes, et al., existen al menos cuatro riesgos o problemas para democratizar la administración pública: a) La incapacidad de los ciudadanos, porque no todos tienen la misma capacidad para aprovechar las oportunidades de participación, como es el caso de los excluidos; b) La escasa disposición a participar derivada del desanimo y la apatía generados por el individualismo y la lógica de mercado; c) La no representatividad de la participación, debido a que los que participan pueden ser aquellos que tienen tiempo libre, pero no necesariamente los que representen a muchos, también suele darse que quienes participan sean los que tienen un mayor liderazgo y capacidad de organizarse; y d) La cooptación por parte de la administración, pues muchas veces sólo se utiliza la participación para legitimar decisiones ya tomadas por los gobernantes, o se somete a debate lo menos importante.86
Como resultado de lo expuesto en este apartado, se concluye que de la Nueva Gestión Pública urge transitar de manera efectiva hacia el Estado Cívico y de éste hacia el Estado Democrático, para que la participación de los ciudadanos vaya más allá de emitir su voto. Hay que lograr que se involucre realmente en el diseño, ejecución y evaluación de
86 Fuentes Guillermo, Güemes, Ma. Cecilia, Et al (2009), Modernizar y Democratizar la Administración Pública. Una Mirada Desde la Realidad Latinoamericana, Revista Enfoques, Vol. VII, No. 11, p.70.
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políticas públicas e incida en la transparencia y rendición de cuentas, así como en el desarrollo de su entorno político, económico y social, aunque para ello es preciso comenzar con un cambio en la cultura burocrática y un mayor compromiso de los gobernantes.
El siguiente apartado se analizan diferentes facetas de la actuación del Estado, como rector de la política pública, lo cual ayudará a comprender la relación que existe entre participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas, y desarrollo.