RESEARCH INTEREST AND THE SELECTION OF THE RESEARCH DESIGN

Az új szabálysértési törvény előkészítésével kapcsolatos anomáliák végére az Alkotmánybíróság tett pontot a 63/1997. (XII. 12.) határozatával, amely jelentősen felgyorsította a jogalkotás folyamatát. A döntésben az Alkotmánybíróság egyfelől megállapította, hogy az Országgyűlés nem végezte el

az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően a szabálysértési jogterület újraszabályozását, másfelől megsemmisítette a korábbi kódex több rendelkezését. Bár a fentiek értelmében Magyarországot a fenntartás folytán nem terhelte jogalkotási kötelezettség, a testület indokolásában mégis rámutatott, hogy az Egyezmény 6. Cikkével kapcsolatos joggyakorlat alapján a kriminális cselekmények vonatkozásában a „tisztességes (ún. „fair”) eljárás valamennyi követelményének megfelelő bírói utat szükséges biztosítani”. Ugyanakkor a testület többségi álláspontja szerint a szabályozás az [előző] Alkotmány több rendelkezésével is ellentétes. Ezek közül az egyik 57. § (1) bekezdés, amely szerint „mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat, … a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos nyilvános tárgyaláson bírálja el”, míg a másik az 50. § (2) bekezdése, amely a közigazgatási határozatok bíróság általi felülvizsgálatát írja elő.

A testület elvi éllel mondta ki azt is, hogy a szabálysértés „kétarcú” jogintézmény: egyik részét a közigazgatás-ellenes cselekmények képezik, míg a másikat az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartások, tehát a kriminális cselekmények, melyek az ún. bagatell-büntetőjogba tartoznak. Megállapította azt is, hogy mindkettő tekintetében biztosítani kell a bírói jogorvoslatot, bár ezt a két típus esetében különböző módon vezette le. A kriminális jellegű cselekményekkel kapcsolatban az 57. § (1) bekezdésére hivatkozott, míg az előbbiek vonatkozásában a közigazgatási határozatok bíróság általi felülvizsgálatának követelményére támaszkodott. Továbbra is úgy vélte azonban, hogy az eljárás rendje nagyobb részt az államigazgatási eljáráshoz közelít, bár a büntetőeljárás egyes elemei is visszaköszönnek, főként a felelősség esetén.

A fentiekben írtak a többségi véleményt tükrözik. Sólyom László, az Alkotmánybíróság akkori elnöke párhuzamos indokolásában kifejtette, hogy az 50. § (2) bekezdése e körben nem alkalmazható. Rámutatott, hogy a Legfelsőbb Bíróság joggyakorlatában sem minősülnek a szabálysértési határozatok közigazgatási határozatnak, ugyanis nem államigazgatási jogviszonyról van szó. Álláspontja szerint a bírósági felülvizsgálat szükségességének kérdésében nem releváns az említett megkülönböztetés, sőt ez a dogmatikai különválasztás gyakorlati nehézségeket is okoz, mivel problémássá válhat, hogy közigazgatási vagy büntetőbíróság elé kell vinni az adott ügyet. Az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt azonban szintén megalapozottnak tartja, ám kizárólag az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján. Egyes jogirodalmi vélemények (Máthé Gábor) a határozatban kifejtettekkel ellentétben inkább a párhuzamos indokolásban foglaltakkal értettek egyet.

Az alkotmánybírósági döntés elodázhatatlanná tette az új szabálysértési törvény, azaz 1999. évi LXIX, törvény megalkotását, amely immáron a jogállamiság elvének megfelelően biztosította a fair eljárás elvét. Külön eljárást biztosított azoknak a szabálysértéseknek, amelyek elzárással is sújthatóak és külön azoknak, amelyek nem. Az előbbiek vonatkozásában a cselekmény elbírálása már első fokon

bírói hatáskörbe tartozik, míg a többi cselekmény esetén első fokon – bár közigazgatási szerv jár el, az elbírálás rögtön, az első jogorvoslati kérelemmel bírósághoz kerül. A törvény jellemzői között említhető továbbá, hogy megőrizte a jogterület kettősségét, azaz a cselekmények bagatell-büntetőjogi és igazgatásellenes jellegét, amely duális jelleg az elbírálásában is tükröződik. A szabálysértéseket a törvény formális módon határozta meg, így szabálysértés volt az a jogellenes cselekmény vagy mulasztás, amelyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet annak nyilvánít.

Az 1999. évi LXIX. törvény hatálya alatt szintén fontos változások következtek be. Így 2007-ben egyes közlekedési cselekmények vonatkozásában bevezetésre került az objektív felelősség és objektív bírság intézménye, mely cselekmények elbírálása ezáltal a továbbiakban nem a szabálysértésekre irányadó szabályok szerint zajlott. A jogalkotó ugyanis felismerve a szabálysértések esetén érvényesülő ártatlanság elvéből következő bizonyítási nehézségeket, a hatékony jogérvényesítés érdekében egyes szabálysértéseket átsorolt az objektív szankciók körébe. Az új jogintézmény alapján az olyan cselekményekért mint például a gyorshajtás az üzembentartót kell megbüntetni fix összegű bírságkatalógus alapján.

Az új jogintézmény alkotmányosságát az Alkotmánybíróság is vizsgálta a 60/2009. (V. 28.) határozatában. A határozat a közigazgatási szankciók közös alapjából kiindulva ismerte el a törvényi alapokon nyugvó objektív alapú szankciókat. A testület megállapította, hogy önmagában az objektív felelősség nem alkotmányellenes és nem ütközik a jogállamiság elvébe. A közlekedés során ugyanis olyan súlyos vészhelyzetek következhetnek be, amelyek miatt nyomós közérdek fűződik a közlekedési szabályok betartásához. Ez utóbbi érvényesítését az állam szankciókkal biztosíthatja, ami éppen azt teszi lehetővé, hogy a szabályszegő viselje a magatartásáért a felelősséget. Az alkotmányos fórum álláspontja szerint az objektív szankciók, amelyek adott esetben a közvélemény szerint vétlen elkövetőt sújtják büntetéssel éppen hogy nem sértik a jogbiztonságot, hanem mintegy ösztönzik és elősegítik azt. A jogalkotó szabadon mérlegelheti, hogy milyen felelősségi alakzatot hoz létre az adott jogág keretei között, így arra is lehetősége van, hogy a már meglévő jogágak mellett új jogterületet alakítson ki, ezáltal is reflektálva az új társadalmi jelenségekre. E körben fontos tényező a hatékonyság, amelyet a csaknem elkerülhetetlen szankciók előmozdítanak.

Az objektív, vétkességtől független üzembentartói felelősség sem alkotmányellenes, abban az esetben, ha teljesíti a következő kritériumokat. A szankciót, illetve a felelősségi vélelmet tartalmazó norma világos és igazságos tartalommal kell, hogy bírjon, és a vélelemnek megdönthetőnek kell lennie. Abban az esetben, ha a szankció teljesíti ezeket a követelményeket, akkor nem állapítható meg a jogállamiság sérelme.

A szabálysértések kapcsán érvényesíthető joggal való visszaélés problémája is felmerülhet, figyelemmel arra, hogy a 31/1998. (VI. 25.) AB határozat értelmében

a joggal való visszaélés követelménye az egész jogrendszerben érvényesítendő elv éppen a jogállamiság elve alapján. Emiatt az Alkotmánybíróság megítélése alapján „alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.”

A szabálysértések objektív szankciókká történő átminősítése kapcsán a közigazgatási szankció célja volt kiindulópont, amely nem más, mint a közigazgatási jog érvényre juttatása, egyik funkciója pedig a prevenció.

A közigazgatási bírság a testület álláspontja szerint hangsúlyozottan is betölti ezt a funkciót, míg a büntethetőséget kizáró okok egy másik jogág, a büntetőjognak a sajátosságai, amelyek alkalmazása nem alkotmányos köztelezettség. Nem jelent tehát joggal való visszaélést a jogalkotó részéről, ha a közigazgatási bírságok esetén nem rendeli alkalmazni az ártatlanság vélelmét, illetve a büntethetőséget kizáró okokat.

Több szempontból is komoly mérföldkövet jelentett a hatályos szabálysértési törvényt is értékelő 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, amely a 2012-es szabálysértési törvényt büntetőjoginak minősítette, továbbá alkotmányellenesnek nyilvánította a hajléktalanság akkor hatályos szabályozását, valamint megsemmisítette az Mötv. önkormányzatokat szankcióalkotásra felhatalmazó szabályát, amely utóbbi szerint a kirívóan közösségellenes magatartások pénzbírsággal vagy helyszíni bírsággal sújthatók.

Az Alkotmánybíróság a döntésben kifejezetten is kimondta, hogy a szabálysértés elvesztette a közigazgatás-ellenes magatartások szankcionálásában betöltött szerepét, és a „bagatell büntetőjogi” jellege vált dominánssá. Ennek következtében a szabálysértés lényegében a (még nem létező) trichotóm büntetőjogi rendszer harmadik, legenyhébb szintjévé vált – hasonlóan a kihágási büntető törvénykönyv szabályaihoz. Mindennek hatására általánossá vált az az eddig is létező posztulátum, amely szerint az emberi életet, testi épséget, egészséget vagy jogot veszélyeztető, általánosan elfogadott együttélési szabályt sértő, kriminális szabálysértések esetében a szankcionálás csak ultima ratio jellegű lehet.

Megállapította, hogy a szabálysértési jogterület büntetőjog irányába történő elmozdulása által megváltoztak vagy legalábbis megváltozni látszanak azok a szempontok, amelyekkel a szankcionálás értékelhető. Hiszen ezentúl – az előbbiek alapján – a büntetőjogi ultima ratio jellege lesz irányadó a tekintetben, hogy szükséges-e az adott szabályozás vagy szankcionálás. A jogalkotónak értelemszerűen figyelemmel kell lennie a már létező jogszabályi környezetre, hiszen számos olyan magatartás létezik a jogrendszerben, amely a közösségi együttélés szabályait, illetve a közterület használatát érinti és annak során mások jogait sértik, a közrendet veszélyeztetik. Ilyen tényállás például – a teljesség igénye nélkül – a koldulás, csendháborítás, köztisztasági szabálysértés, szeszes ital fogyasztás tilalma, tiltott szerencsejáték, veszélyeztetés kutyával, közerkölcs

megsértése vagy a garázdaság. Ezen tényállások megvalósítása esetén eleve büntethető az a hajléktalan vagy más személy is, aki a közterületet a közrendet veszélyeztető módon használja.

Kifejezetten a hajléktalansággal kapcsolatban arra hívta fel a figyelmet az alkotmányos testület, hogy az, hogy a közterületnek az életvitelszerű lakhatásra való használata magában hordozza mások jogai sérelmének, a közrend megsértésének lehetőségét, nem tekinthető a büntetendővé nyilvánítás legitim indokának. Összhangban a 176/2011. (XII. 29.) AB határozattal általánosságban is megerősítették, hogy önmagukban a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos értékek nem indokolhatják a preventív jellegű szabálysértési tényállások megalkotását. „Ellenkező esetben ugyanis a közterületen zajló tevékenységek túlnyomó többsége szankcionálhatóvá válna, hiszen azok sok esetben zavaróan hatnak a városképre, a lakók közérzetére és többnyire zajjal járnak.”

Ezen megállapítások tehát általános korlátot szabtak a helyi önkormányzatoknak arra nézve, hogy mely közösségellenes szabályokat kívánnak szankcionálni és egyértelművé tették, hogy önmagában a preventív indokok nem feltétlenül jelentenek elegendő érvet. Azt is szükséges azonban figyelembe venni, hogy az említett határozat kifejezetten a büntetőjogiassá váló szabálysértésekkel kapcsolatban született, amely szempontok változhatnak a nem szabálysértési jellegű szankcionálás esetén, hiszen a közigazgatási szankcionálás alapvető célja a közigazgatási szabályok betartatása, így a kérdés voltaképpen oly módon is feltehető, hogy milyen jellegű közigazgatási szabályok alkothatók, és a közösségi együttélést milyen mértékben szabályozhatják a helyi önkormányzatok.

A döntés azt is kimondta, hogy a jogalkotónak a szankcionálás célját egyértelműen körül kell határolnia, ahogyan ez a hajléktalanság mai szabályozása kapcsán is elvárt. Az Alaptörvény negyedik módosítása a hajléktalanok vonatkozásában orvosolta a problémát, hiszen a XXII. cikkében meghatározta ezen szempontokat, amelyek esetében a közterületen történő életvitelszerű tartózkodás jogellenes. Ezek a következők: közrend, közbiztonság, közegészség és a kulturális értékek védelme. A 2012-es döntés ugyanakkor egy másik fontos szálat is érintett: az önkormányzati szankcionálást, amely immáron semmiképpen nem szabálysértések alkotást jelenti. A legnagyobb probléma napjainkban persze e körben az, hogy lehet-e ilyen szankciókat alkotni. Az Mötv. által alkotott felhatalmazás mindezt egyértelművé tette volna, ám ezt a felhatalmazást annak bianco és parttalan jellege miatt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

A testület a jogállamiság elvéből kiindulva a felhatalmazás kapcsán megerősítette, hogy a felhatalmazásnak meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét és korlátait. A grémium azt is vizsgálta, hogy van-e olyan más törvény, amely kereteket szabna a helyi önkormányzat szankció statuálási jogkörének, de a Ket.-en kívül más szabály nem érintette a jogkört. A Ket. pedig e vonatkozásban

szubszidiárius jellegű szabályokat tartalmaz más anyagi szabályokhoz képest (elévülés, bírság kiszabására vonatkozó mérlegelési szempontok stb.) egyes eljárási szabályok mellett, amelyek bár az eljárási garanciákat biztosítják, de nem alkalmasak arra, hogy a felhatalmazás hiányosságait orvosolják. Aggályosnak tartotta továbbá a testület a helyi önkormányzatok gazdasági érdekeltségét is, mindamellett, hogy a felhatalmazás a normavilágosság követelményének sem felelt meg. Így például az sem volt megállapítható, hogy a szankció megállapítása milyen jogalanyokra – csak természetes személyek vagy szervezetek is – vonatkozik. A határozat ugyan tartalmaz egyfajta utalást arra nézve, hogy a szankcionáláshoz kell törvényi felhatalmazás, azonban az Mötv. több olyan szabályt tartalmaz jelenleg is, amelyre tekintettel megalapozható lehet egy ilyen szankció megalkotása. Az indokolás szerint a jogellenes magatartás jogkövetkezményeként olyan büntetés, szankció megállapítása, amely állami kényszer alkalmazására ad lehetőséget, nem tartozik a helyi közügyek körébe. Ilyen szabályokat az önkormányzat csak – az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésének második fordulatának megfelelően – törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között alkothat. Az ilyen jogalkotás csak a törvényben előírt anyagi jogi garanciák és egyértelmű felhatalmazás mellett áll összhangban az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdéséből folyó jogállami követelményekkel.143