Results and Discussions

A partir de 1960 la expansión de la flota industrial pesquera estuvo ligada al inicio del desarrollo de la pesquería de merluza. El Estado Nacional acompañó ese proceso a través de distintas intervenciones, que incluyeron facilidades para la importación de buques pesqueros libre de gravámenes (Decreto 10032/96) o el otorgamiento de subsidios para la construcción de buques pesqueros en astilleros nacionales (Decreto 10033/60).

Un segundo período expansivo de la pesquería de merluza se operó entre 1970 y 1975, debido en parte a una coyuntura favorable de los mercados internacionales de productos pesqueros y a la adopción del régimen de promoción pesquera consagrado en la Ley 19 000.

En 1977, mediante el Decreto 2 729, el Poder Ejecutivo autorizó una nueva importación de buques pesqueros bajo un régimen de licencia arancelaria. Este hecho significó el ingreso masivo de buques congeladores (Figura 6), lo que unido a una nueva legislación en materia de inversiones extranjeras (Ley 21 382) y promoción industrial (Ley 21 608), consolidaron una nueva etapa de desarrollo pesquero, que culminaría a fines de la década de 1970.

Entre 1979 y 1988, según Bertolotti y Cabut (1994), a pesar de una continua incorporación de unidades a las distintas flotas pesqueras, un 40 por ciento de la capacidad de pesca, en promedio, estuvo ociosa, ya sea por inactividad absoluta de los buques, o por niveles operativos inferiores al 25 por ciento. A pesar de ello durante este período ocurrió un hecho significativo para el desarrollo pesquero argentino, como lo fue el comienzo de experiencias de pesca de calamar mediante buques poteros, autorizada por la SAGyP a través de la Resolución 204 de 1987.

A partir de 1989, y en el marco de una apertura indiscriminada de la economía argentina, el país experimentó un crecimiento acelerado de sus exportaciones, duplicando el valor de sus exportaciones totales y triplicando el de sus exportaciones pesqueras (las que pasaron de 324 millones de dólares en 1990 a poco menos de 1 000 millones en 1996).

En este mismo período ocurrieron otros dos hechos significativos en términos de modificar la capacidad de pesca del caladero argentino. Por un lado, la iniciativa española de exportar excedentes de su flota, acompañada por ayudas financieras y la integración de sociedades mixtas con armadores de terceros países, y, por otro la sanción del Decreto 2236 de 1991, que permitió crear los instrumentos de política pesquera que posibilitaron el acceso al caladero argentino. Adicionalmente, se instrumentó un régimen de «charteo» para la explotación de calamar mediante buques poteros de flotas asiáticas.

A lo anterior se sumó, en 1994, la aprobación de la Ley 24 315 que consagró el Acuerdo sobre Relaciones en Materia de Pesca Marítima entre Argentina y la Comunidad Económica Europea, que tuvo por objeto «proveer un acceso estable a nuevas posibilidades de pesca para la flota europea» y que en los hechos significó un importante aumento de unidades y la modernización de la flota al caladero argentino, con el consecuente incremento en la capacidad de pesca. Precisamente, Bertolotti et al. (2001c) señalan que entre 1989 y 1998 el número de buques de la flota industrial creció un 80 por ciento y también lo hicieron distintos atributos ligados a su capacidad de pesca y, por ende, las capturas (Cuadro 1).

6.2 Regulaciones

Según Tringali y Bezzi (2001) entre 1970 y 1992 las estimaciones de captura máxima de merluza se efectuaban mediante modelos globales generalizados. Desde 1993, en

cambio, se aplicaron modelos analíticos, que toman en cuenta la estructura en clases de edad de la población (Bezzi et al. 1994) y se utilizaron diferentes puntos de referencia (límites y objetivos), incluyéndose distintas modalidades de análisis de riesgo, lo que dio como resultado que, con el transcurso del tiempo, el INIDEP pasara de ofrecer un valor de captura máxima a ofrecer un rango de valores de capturas recomendadas a la Autoridad de Aplicación.

Las primeras estimaciones de captura máxima no se plasmaron en decisiones administrativas, y sólo en 1978, la Secretaría de Estado de Intereses Marítimos, a través de la Resolución 194, hizo referencia a que el «Rendimiento Máximo Sostenible (RMS)» de merluza se encontraría alrededor de las 750 000 toneladas.

Aunque en 1982, por el Decreto 1 533, se estableció la obligatoriedad de determinar anualmente la Captura Máxima Permisible (CMP) de las distintas especies, con intervención del INIDEP, la primera definición taxativa de CMP recién apareció en la Resolución 16, dictada en 1984 por la Secretaría de Recursos Marítimos, que la fijó en 387 200 toneladas.

A través del Decreto 945 de 1986 el Poder Ejecutivo reiteró la obligación de determinar anualmente la CMP de las distintas especies, y anticipó la suspensión de las actividades de pesca cuando se alcanzare ese volumen de capturas, mientras que la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP), mediante la Resolución 864, dictada ese mismo año, consideraba que la captura de merluza estaba lejos de los valores máximos permisibles, a pesar de que la flota operaba sin restricciones. Esta postura se mantuvo en distintos documentos oficiales hasta 1990.

Con todo, el aspecto más relevante del Decreto 945/86 fue que estableció el carácter definitivo de los permisos de pesca vigentes, lo que junto a la Resolución 947, dictada por la SAGyP en 1988, que puso fin al otorgamiento de nuevos permisos para la captura de merluza, marcaron un cambio de tendencia en la actitud oficial respecto a la explotación de este recurso.

En 1991, tras dictarse el Decreto 2236, que reguló el régimen de asignación de permisos de pesca, estableciendo como condición para la aprobación de nuevos proyectos de pesca la de no exceder los límites de captura permisible, la SAGyP, por Resolución 48, reconoció por primera vez la «existencia de síntomas negativos» en la pesquería de merluza común, lo que coincide con la información recopilada por Tringalli y Bezzi (2001; Cuadro 7).

Entre 1993 y 1997, la SAGyP adoptó el temperamento de fijar la CMP anual, reservándose la potestad de modificarla a la luz de evaluaciones complementarias que surgieran durante el año.

A partir de 1998 tanto las recomendaciones del INIDEP como las CMP comenzaron a desglosarse entre los dos principales efectivos de plataforma: el efectivo norte (ubicado al norte del paralelo 41ºS) y el efectivo sur (al sur de límite indicado). En 1999 el Poder Ejecutivo dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia 193, mediante el cual dejó en manos del secretario del ramo la administración de la pesquería de merluza, responsabilidad que según la Ley 24922 recae sobre el Consejo Federal Pesquero.

El año 2000, y bajo la administración directa por parte del Poder Ejecutivo, además de discontinuarse la práctica de establecer la CMP, se habilitó la pesca de merluza mediante el otorgamiento de cupos de captura proporcionales a la capacidad de bodega de los buques fresqueros, impidiéndose la faena de merluza a los buques congeladores, los que desde entonces quedaron confinados al sur del paralelo 48ºS. Frente a esta discriminación de la Autoridad de Aplicación, algunos armadores interpusieron recursos de amparo ante los tribunales, consiguiendo una resolución favorable que determinó que 12 de dichos buques siguieran activos (más tarde se sumarían otros buques congeladores, también por vía judicial; luego, la faena de buques que operaban bajo amparo judicial fue encontrando límites en los tribunales de alzada).

Por separado, Bezzi y Tringalli (2001) también recopilaron los antecedentes sobre las recomendaciones científicas y el marco regulatorio sobre el tamaño mínimo de desembarque y la selectividad de la redes en la pesquería de merluza.

6.3 Política pesquera

La primera gran decisión política en materia pesquera surge como una reacción frente al avance de la explotación pesquera de flotas de países distantes. Así fue como en 1967 la República Argentina extendió su soberanía marítima hasta el límite de las 200 millas, medidas a partir de su línea de base (Ley 17 094).

Otra decisión trascendental data de 1973, año en que Argentina firma con Uruguay el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, por el cual se crea una Zona Común de Pesca en la que ambos países se comprometen a realizar una gestión conjunta de la administración pesquera, en un área de 223 189 km2 _{(110 433 km}2 _{correspondientes a} la República Argentina y 112 756 km2 _{correspondientes a la República Oriental del} Uruguay).

Finalmente, entre fines de 1997 y comienzos de 1998 se sancionó y promulgó la Ley 24 922, que establece el actual Régimen Federal de Pesca. Entre sus disposiciones más importantes figura la creación del Consejo Federal Pesquero (CFP; cuerpo al que le confiere la atribución de fijar la política pesquera nacional) y la adopción de un sistema de administración pesquera basado en la concesión de cuotas individuales de captura, para el que se establecen los criterios a ser tenidos en cuenta en la asignación inicial de cuotas, entre los que figuran el volumen de las capturas legales declaradas entre 1989 y 1996.

Aunque el CFP no adoptó ninguna medida para administrar la capacidad de pesca, en consonancia con los dispuesto por el IPOA (FAO, 1999b), se dio en cambio una estrategia para implementar un régimen de administración por cuotas, el que entre otras razones, al tropezar con los mismos inconvenientes que se mencionaron al discutir la calidad de los datos que se emplean en este trabajo (vide supra, apartado 3), sigue pendiente de instrumentación.

7. ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO DE LAS INTERVENCIONES