Es evidente que la Política Social es el centro de la gestión pública y por consiguiente parte inseparable del debate político para los gobiernos y la sociedad. El concepto de Política Social es difícil de acotar por cuanto responde a diferentes concepciones, enfoques teóricos, y afecta tanto a los individuos como a la distribución de los recursos materiales en una sociedad. Su concepto es polisémico, es decir, que se encuentran tantas definiciones como autores han escrito sobre el tema. En términos genéricos se podría definir Política Social como el “diseño y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas para atender una serie de necesidades consideradas básicas para la población.”178 Las necesidades pueden variar acorde con la evolución de las sociedades. Dentro de ellas figuran: la salud, la educación, la jubilación digna, el derecho al trabajo, la defensa del medio ambiente, la protección al menor, la defensa de la igualdad entre los géneros, la protección a la tercera edad y en general el mantenimiento de unas condiciones generales que impidan la marginación social en cualquiera de sus formas.
177RUBIO, Mauricio. Fallas de mercado, regulación y fallas de gobierno, Revista Universitas
Económica, 1994, En: RODRÍGUEZ SALAZAR, Óscar. Hacia una reforma del sistema de seguridad social: Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-CID y Ministerio de Salud, 2002, p. 18.
178ALEMAN BRACHO, Carmen y GARCES FERRER, Jorge, Política social. Madrid, McGraw Hill,
El término Política Social, empezó a utilizarse a mediados del siglo XIX para referirse a una especie de teoría de regulación de los fines sociales que fuese diferente de la política jurídica imperante en ese momento dentro de la teoría del Estado. Históricamente la idea de Política Social ha estado y está unida a la figura del Estado. “De hecho, podría entenderse la Política Social como el instrumento característico del Estado moderno que ha permitido, por un lado, limar los conflictos sociales que venían arrastrándose desde el siglo XIX, y, por otro, conseguir alcanzar un grado de equiparación social (una especie de igualdad social, no totalmente realizada).”179 Esta forma de bienestar colectivo ha caracterizado a los países europeos desde finales de la segunda Guerra Mundial y se denomina Estado benefactor, y/ o Estado protector, aunque el término más conocido es el de Estado de Bienestar o Welfare State.
El principio sobre el que se soporta la Política Social característica del Estado de Bienestar, en temas básicos tales como la Educación y la Sanidad, es que todos los ciudadanos deben ser tratados de igual forma, aunque no todos contribuyan financieramente de igual manera, sino que lo hacen en función de sus rentas propias y de su trabajo, es decir, en función de sus capacidades. De tal manera que el Estado cumple un papel de recaudador y redistribuidor; lo que ha hecho que el gasto social ocupe un lugar muy importante dentro del gasto público y en relación con el PIB.
Es bueno recordar que el término de Política Social abarca a toda la población y no únicamente a ciudadanos que atraviesan circunstancias especialmente adversas. “La moderna Política Social no debe ser confundida con las antiguas Leyes de Pobres, diseñadas especialmente para atender a ciertos individuos(los pobres).”180 Lo cual no significa reconocer que existen individuos y grupos sociales que necesitan más que otros.
La viabilidad de desarrollar Políticas Sociales se da gracias a la consolidación en la figura del Estado Social, el cual, como forma de ordenamiento colectivo permite
179Ibíd. p. 35. 180Ibíd. p. 37.
y necesita desarrollar fuertemente éstas políticas para garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Todo estado de Bienestar sería una forma de Estado Social, pero no todo Estado Social es un Estado de Bienestar.
Las Políticas Sociales responden al modelo de régimen político y al modelo económico y social que se ha escogido en el país. En este sentido y en tiempos modernos, la política social ha evolucionado con la inspiración de los diferentes regímenes políticos ya sea liberal, socialista o socialdemócrata. Por consiguiente, dada esa diversidad, cada política pública definirá lo que considere como “necesidades básicas” de la población, cuántas de ellas cubrirá, y el nivel de satisfacción y equidad a que se aspira. En general la discusión de cada una de las corrientes de pensamiento en que se apoyan las políticas sociales se mueven en el grado de garantizar el bienestar del individuo frente al bienestar colectivo. Los liberales tienden hacia el individuo mientras que los socialistas y social demócratas dan mayor énfasis a las políticas colectivas.
La concepción socialista considera la sociedad como una macro estructura. En esta corriente la política social tiene como objetivo, eliminar la desigualdad que resulta del hecho de que los individuos ocupan posiciones desiguales en la infraestructura productiva. Para los autores de orientación socialdemócrata tradicional (especialmente los anglosajones de influencia laborista),
“la política social implica intervención pública y colectiva dirigida a promover el bienestar social de los individuos…especialmente en aquellas esferas en donde es más fácil que se registre la desigualdad. Lógicamente, el mercado sobresale como uno de los terrenos des igualitarios por definición; de manera que la política social, asumiendo la forma de instituciones orientadas a mantener la integración y la cohesión sociales, se perfila como un potente mecanismo distributivo y redistributivo de los recursos y las rentas disponibles.”181
181Ibíd. p 41.
La corriente liberal plantea los siguientes principios: 1. La intervención del Estado en la sociedad civil y en la economía debe ser mínima. 2. La política social que desarrolla fuertes programas de intervención social puede coartar la iniciativa personal e individual y quiebra el libre juego de las fuerzas del mercado. 3. La economía debe desarrollarse de forma expansiva, eliminando la intervención estatal con lo cual se logra un mayor bienestar y riqueza para todos. Esta posición es moderada por autores como Galbraith o Dahrendorf, quienes plantean una mayor intervención estatal a través delas políticas sociales para contrarrestar las fuerzas del mercado y luchar contra la miseria y la pobreza. De una manera u otra, en la concepción liberal prima el bienestar individual y la Política Social tienen como objetivo garantizar la mejoría de las oportunidades individuales.
El neoliberalismo aporta a las ideas liberales conceptos como el mérito, la productividad, la profesionalidad, y mantiene el espíritu de la igualdad de oportunidades. Entre las características de la Política Social de corte neoliberal están la focalización del gasto hacia los más pobres; la creación de políticas de asistencia social, de privatización y descentralización, y el llamado a la participación comunitaria. A la par que se preconizan estas políticas, la relación salarial y la estabilidad en el trabajo se presentan como un privilegio para el conjunto de la población182:
América Latina no ha estado ausente de los debates acerca de cuál debe ser el modelo adecuado de Política Social a aplicar, pero se entiende que todos los modelos se sitúan en el marco histórico del desarrollo y de crisis de las distintas formas de Estado. Existe un contrapunteo entre el de la integración social y el selectivo. Para el enfoque de integración social, el desarrollo es el concepto que orienta el cambio social, en el cual el Estado es el responsable de diseñar, coordinar, ejecutar y vigilarlas Políticas Sociales; realiza “la coordinación vinculante estratégica” de los diferentes actores que participan en la sociedad. Así mismo, las Políticas Sociales
182VALIER, Jacques. Les politiques sociales liberales, 1995, En: RODRIGUEZ. Hacia una reforma
deben tender a ser inclusivas y garantizar la satisfacción de necesidades de los más amplios sectores poblacionales. “Su estilo es el Universalismo y su instrumento esencial es el gasto público social, a través del cual se ejerce una acción redistributiva de la riqueza sobre la base de la equidad y la justicia social.” 183
El universalismo en cuanto a Política Social, se enfoca en toda la sociedad de manera general sin distingos de clase, religión, edad, raza, orientación sexual o género. Siguiendo a Titmuss, es un enfoque institucional redistributivo que considera el bienestar social como una institución que proporciona servicios generales fuera del mercado basándose en el principio de necesidad. Sus principales características son: 1. No reconoce un límite fijo para los compromisos de bienestar público; considera que una persona enferma debe recuperarse completamente para reintegrarse al trabajo.2. Tiende a desmercantilizar las preferencias como la base económica del individuo.3.El Estado debe promover mecanismos de amplia solidaridad social y universalismo en razón a que la clientela de la Política Social es toda la población y existe la noción de responsabilidad social colectiva base de la ciudadanía compartida.184
A la visión anterior, se enfrenta el enfoque selectivo, que está centrado en la rehabilitación y rescate de poblaciones en situación de desventaja extrema, a través de estrategias de focalización. Su base se soporta en el hecho de que el Estado al ser ineficiente tiene poca capacidad para regular los mecanismos económicos y distributivos del mercado, por lo cual los actores privados juegan un papel importante en la puesta en marcha de la política social. Combina instrumentos de asignación de recursos a los desfavorecidos al involucrar diferentes actores.
En el selectivismo, la Política Social se enfoca en las personas o poblaciones con necesidades específicas ya sea en el orden social, económico o político. Se basa
183VALDEZ PAZ, Juan y ESPINA, Mayra, América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo
contexto. Enfoques y experiencias, Montevideo, Uruguay, UNESCO- FLACSO, 2011, p. 37.
en la premisa de que existen dos caminos naturales o socialmente dados para satisfacer las necesidades de un individuo: el mercado privado y la familia. Las instituciones de bienestar solo deberían intervenir cuando alguno de estos dos caminos no exista y solo de manera temporal. Sus características son: 1.La gran mayoría de la población puede contratar su propio bienestar y el Estado necesita intervenir solo cuando los canales normales de distribución fallan; en este modelo, el trabajo es una mercancía y el individuo recibe unos ingresos que le proporcionarán el bienestar que él quiera brindarse o comprar, o incluso que se merece de acuerdo a su valor en el mercado. Los sistemas marginales de bienestar están dirigidos hacia aquellas personas que son incapaces de auto-ayudarse, por esto los límites para los compromisos sociales son muchos y el Estado hace énfasis en las soluciones de mercado y en la auto-independencia de los individuos.2. La clasificación por estratos le da el estatus al ciudadano.3. Los programas sociales son temporales y están limitados a los recursos presupuestados y a las prioridades que el gobierno defina. La cobertura no se basa en la necesidad sino en el mínimo de hogares para quienes alcance la cantidad presupuestada. Este modelo ataca la pobreza absoluta de la población, es decir la que se asocia a la carencia de ingresos.
De acuerdo con Hernández, en la provisión del bienestar social, el universalismo es mejor opción que el selectivismo, porque “es el derecho que reconoce la sociedad a sus ciudadanos, permitiéndoles el acceso gratis, o lo más barato posible y universal, a los bienes indispensables para ampliar las capacidades y lograr la libertad real”185. Desde ese punto de vista, todos los ciudadanos tienen el derecho universal a disfrutar de los bienes sociales o meritorios186, y el Estado debe
185Ibíd., p. 729.
186HERNÁNDEZ, Diego. La universalidad como fundamento para el Diseño de la política social.
Colombia, Bogotá, D.C.: Universidad Nacional de Colombia, sine facta. Disponible en internet: http://www.docentes.unal.edu.co/dfhernandezl/docs/Universalism_SocialPolicy_DFHL.pdf,
Consultado en: Mayo 14 de 2010.
“La universalidad como fundamento para el diseño de la política social, Op. Cit., p. 729: “Bienes meritorios: educación, atención a la salud, protección social, nutrición, vivienda y sus servicios básicos, así como las condiciones dignas de trabajo, lo que en conjunto significa el logro de las capacidades y habilidades necesarias para la plena participación social, económica y política de las personas”.
garantizarles el libre acceso a través de las políticas sociales creadas bajo supuestos democráticos. Por tanto, dichos bienes no pueden “ser provistos ni usufructuados por la propiedad privada o el capital privado; la sociedad en su conjunto, y como única dueña de dichos bienes, debe ser la que los administre y usufructúe con la ayuda del Estado, lo cual garantizará la equidad e igualdad de oportunidades para su acceso”187.
Los diferentes enfoques de política social buscan disminuir los efectos negativos que puedan tener los modelos económicos y sociales escogidos por una determinada sociedad y a través de ellas buscan garantizarle a los ciudadanos un mejor bienestar, de tal manera que la forma en que se articula una política de protección social no es sino el resultado de un compromiso político social entre las fuerzas que actúan en el mercado y las instancias políticas de la sociedad.
Las políticas estatales de bienestar social tienen como finalidad integrar los conflictos sociales que emergen del desarrollo capitalista188. En ese sentido una de las políticas es la de seguridad social, entendida como las acciones dirigidas a la reparación de las consecuencias de los riesgos sociales y a la organización de una redistribución financiera destinada a garantizar la seguridad económica de ciertas personas.
Dentro de los pilares de la protección social se encuentra la salud, la cual no es simplemente la ausencia de enfermedad sino que comprende varios factores que incluyen el bienestar del individuo y la comunidad. La protección de la salud no solamente cae en el campo de la prevención sino que incluye la asistencia y la rehabilitación para lograr el bienestar de la población y por consiguiente el logro de los objetivos que se trazan las políticas sociales.
187Ibíd. p. 727-729.
188MONEREO Pérez, José Luis y MORENO VIDA María Nieves, .Política social y Seguridad Social.,
Así como el concepto de salud ha evolucionado, de la misma forma las políticas sociales en salud se han transformado en respuesta a las críticas y autocríticas de los sistemas de salud y en respuesta al cambio de necesidades sociales que dan lugar a tener diferentes líneas de acción en las políticas sanitarias.
Los escasos resultados derivados de la implementación de las recomendaciones del Consenso de Washington llevaron a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) a proponer para la región una política social “integral e integradora” de largo plazo que facilitara el acceso a recursos y a sistemas de protección basados en los principios de universalidad, selectividad, solidaridad y eficiencia, entendida esta en términos sociales y no individuales.
En la década de los años noventa el gasto social se incrementó a pesar de la reducción del Estado, y en la década siguiente el gasto siguió aumentando en seguridad y asistencia social, así como en educación, lo hizo en menor proporción en salud y muy poco en vivienda. “El escenario de estas dos décadas condujo a nuevas agendas y a la búsqueda de nuevos referentes teóricos y conceptuales; es así como en el nuevo milenio se va dando paso a la construcción paulatina de consensos en torno al reconocimiento de los derechos como fundamento del contrato social”189.
Se plantea la necesidad de que las decisiones económicas y los modelos sociales tengan una inspiración en postulados éticos190 que trasciendan la mirada reduccionista sobre el hombre moderno por parte de la corriente conceptual
189CORREDOR MARTÍNEZ, Consuelo. La perspectiva de los derechos como referente de la política
social: un legado de los años ochenta y noventa. En: CÁTEDRA. JORGE ELIÉCER GAITÁN. (I semestre de 2009). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Un compromiso con los derechos económicos, sociales y culturales, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas y PNUD, 2010, p. 36.
190Respecto de los planteamientos de Sen, véase HERNÁNDEZ, Andrés. Amartya Sen. Ética y
economía. La ruptura con el Bienestarismo y la defensa de un Consecuencialismo amplio y pluralista, Bogotá, CIDER, Reunirse, Cuadernos de Economía, Universidad Nacional de Colombia, 1998, Disponible en internet: www.revistas.unal.edu.co/index.php/ceconomia/article/.../20796, Consultado en octubre de 2011; y GONZÁLEZ BONILLA, Jorge Iván. Ética, Economía y Políticas Sociales, Medellín, Corporación Región, Serie Pensamientos, abril de 2006.
predominante en la economía, esto por cuanto se ha creado una brecha entre la economía y la ética. La hipótesis de Sen es que si se hace una incorporación de la ética a la economía, los aportes técnicos de esta ciencia a la sociedad tendrían mayor dimensión y podrían lograrse niveles de equidad que se correspondieran con las necesidades reales y específicas de la población191.
A partir del desarrollo de los enfoques de salud implantados192 en las últimas dos décadas, hoy en día se están replanteando los modelos de protección social en general y en salud, que se esbozan en la siguiente tabla, y sobre los cuales se centran los programas de investigación en salud en la actualidad, entre otros, en América Latina.
Tabla 3. Enfoques sobre salud y Protección Social. Propuestas
PROPUESTA FUNDAMENTOS CRÍTICAS
BANCO MUNDIA L Nueva Protección Social
Combate a la pobreza con el Manejo Social del Riesgo: arraigo en el mercado, es una salida a las formas tradicionales de protección del Estado Benefactor
Aumenta la exclusión, iniquidad y partición de los sistemas de salud, focalizando por sectores y dejando el resto al mercado.
191 SEN, Amartya. Sobre ética y economía, Madrid, Alianza Editorial, 1989, p. 20-26, En:
CARDONA, Álvaro, NIETO L., Emmanuel y MEJÍA, Luz Mery. Factores relacionados con el no aseguramiento en salud de los trabajadores cesantes en la ciudad de Medellín, Colombia, 2007.En: OPS. Protección social en salud en América Latina y el Caribe: investigación y políticas, HERNÁNDEZ BELLO, Amparo y RICO DE SOTELO, Carmen (ed.), Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2011, p. 14.
192Véase, de manera destacada, RODRÍGUEZ SALAZAR, Óscar. Programas de investigación y
políticas públicas en los sistemas de protección social. En OPS. Protección social en salud en América Latina y el Caribe, Op. Cit., p. 35-68. En este artículo se presenta el debate sobre la protección social, liderado por sociólogos y economistas en torno a las tesis de manejo social del riesgo y las tesis de derechos sociales. Estas dos alternativas teóricas se asocian, una con el individualismo metodológico, y otra con el llamado estructuralismo abierto. La primera, liderada por las agencias multilaterales como el Banco Mundial, y la otra, basada en la mediación entre los distintos órdenes que operan en la sociedad. Esta última tendencia brinda la posibilidad de que en el contexto de un proceso histórico, los grupos puedan modificar la sociedad y el individuo juegue un papel significativo dentro del cambio social.
PROPUESTA FUNDAMENTOS CRÍTICAS
CEPAL Pacto de
cohesión social
Reducir las brechas; crear un sentido de pertenencia de los individuos a la sociedad; mejorar el acceso al bienestar y protección social. En salud, hacer modelos solidarios; cotización obligatoria no sujeta a la situación de empleo; revisión de costos y eficiencia en la asignación de recursos. El capital humano que produce beneficios económicos es lo importante.
Implica intervenir no solo las políticas de salud sino las de