referidas. Las sentencias de este grupo citado son: SS 16 junio 1969, 22 de junio 1987 (RJ
1987/4216), 17 de julio de 1984 (RJ 1984/4400), 1 de marzo de 1988 (RJ 1988/1640), 13 de
mayo de 1988 (RJ1988/4838) y 14 de marzo de 1987 (RJ 1987/1939)” (STS de 31 de mayo de
2000 [RJ 2000/7834])”.
En parecidos términos, cabe hacer cita de las SSTS de 17 de febrero de 2000 (RJ 2000/4682 y 4683).
Es decir, la obligación de cumplir las resoluciones judiciales no se agota, ni puede agotarse en
el contenido singular de cada una, sino en el acatamiento efectivo del criterio jurisprudencial
que incorpora y su aplicación a supuestos iguales o, incluso, análogos, evitando litigios
innecesarios
Aún más, tal criterio viene avalado por el art. 19.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que, como ya hemos indicado anteriormente, establece que la Administración viene obligada a adecuar a los términos de la sentencias “
todas las actuaciones que lleve a cabo con
posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada
”Conclusión ésta, que además vendría refrendada por la buena fe exigible a la Administración en sus relaciones con los ciudadanos, principio general igualmente positivizado no sólo en el Título Preliminar del Código Civil, sino específicamente en el art. 3.1 LRJPAC, como es notorio.
5. De lo sentado en el punto anterior cabe inferir que, en aquellos supuestos análogos al que ha sido objeto de enjuiciamiento por la invocada Sentencia del TSJIB, no puede la Administración desconocer sus consecuencias en orden a la legalidad o ilegalidad de su actuación, lo cual, entendemos, no solo se reflejará respecto de los recursos que se hubieren iniciado –bien en vía administrativa o jurisdiccional- con fundamento en el motivo de nulidad sobre el que se pronuncia
aquella resolución judicial, sino que se hace extensible, incluso, como corolario de lo anterior, a la actuación administrativa previa en dichos recursos, que constituye su objeto.
Se plantea, entonces, cuál es la vía que ha de utilizar esa Administración para restablecer la legalidad de su actuación en casos análogos al que se refiere la mencionada Sentencia del TSJIB.
La respuesta parece que es evidente: tratándose de un motivo de nulidad ha de ser a través del cauce de la revisión de oficio, previsto en el art. 102 LRJPAC, conforme al cual:
“
1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud
de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
”.Ahora bien, si en un sentido estricto la revocación –a diferencia de la revisión- presupone un acto válido al que se priva de efectos por razones de oportunidad10 -con lo cual parece la Corporación Municipal solicitante del informe que no podría utilizar esta vía-, la jurisprudencia utiliza el término revocación en sentido amplio, refiriéndose a la privación de efectos tanto por razones de legitimidad como por razones de oportunidad11. Y esa acepción amplia es la que parece acoger el art. 105 LRJPAC y el art. 219 LGT12.
Lo relevante, pues, a efectos del régimen de revisión de los actos es la distinción entre actos que sean o no favorables a los interesados. Porque esta distinción es la que sirve de base para determinar si para volver sobre los actos es necesario seguir o no los procedimientos formales de revisión que regulan los arts. 102 y 105 LRJPAC.
Por tanto, tratándose en el caso de actos de gravamen o desfavorables para los interesados no existe obstáculo a su revocación por el cauce del art. 105 LRJPAC
Esta posibilidad de revocación de los actos de gravamen o desfavorable, como resulta del tenor del art. 105 LRJPAC, tiene unos límites, que son:
a. Que no constituya dispensa o exención no permitida por la Ley b. Que sea contraria al principio de igualdad o al interés público. c. Que no sea contario al Ordenamiento jurídico
6. Ahora bien, partiendo de la premisa de que no puede ese Ayuntamiento obviar los pronunciamientos judiciales, debemos traer a colación la línea jurisprudencial sentada en relación a la modulación de los efectos de pronunciamientos anulatorios de normas de planeamiento en casos idénticos.
Esta “
atemperación
” es reconocida específicamente de manera uniforme, y con esa explicitud, en la jurisprudencia dictada en materia urbanística, de lo que es ilustrativa muestra la STS de 26 de abril de 1996, rec. n.º 2737/1993, en su Fundamento de Derecho segundo, muchas veces recordado después en10
Vid. LLISET, ROMERO y LÓPEZ PELLISER, Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común, 2ª ed., El Consultor, 2000, pp. 333 y ss.
11
GONZÁLEZ PÉREZ, La revocación de los actos administrativos en la jurisprudencia española, RAP, núm. 1, pp.140 y ss.; Manual de procedimiento administrativo, 2ª ed., Civitas, 2002, pp. 509 y ss.
12
En la LGT, únicamente se admite la revocación de los actos de aplicación de los tributos y de la imposición de sanciones en beneficio de los interesados por los motivos que suponen graves infracciones del Ordenamiento, además de “cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica
pronunciamientos judiciales sobre la materia, o la también STS, de 12 de noviembre de 2010 (rec n.º 6045/2009).
Esta última sentencia contempla el supuesto de que un tribunal anula la aprobación definitiva de un Plan Parcial (PP), y en la fase de ejecución, la Sala de instancia recibe un incidente de ejecución suscitado por el Ayuntamiento solicitando se le tenga por cumplidor al haber declarado la anulación del PP, nada más. Sin embargo, en Autos de esa misma Sala, en esa fase de ejecución, se considera que el fallo exige la anulación de otros actos derivados del PP, posteriores a la fecha de la anulada aprobación del Plan, aunque, curiosamente, se distingue y se matiza entre unos y otros actos derivados, de modo que no todos se entiende deben ser anulados, aun habiendo sido firmes y consentidos, unos sí y otros no: es ese diverso contexto fáctico el determinante. La sentencia fija así las coordenadas en que se produce el enjuiciamiento:
7. En efecto, la conservación de los valores jurídicos es una idea pacíficamente asumida como consustancial al Derecho. La vigencia y vocación de permanencia de los actos jurídicos, la necesidad de mantener las relaciones o situaciones jurídicas por ellos creadas, la realización de los fines o funciones que los mismos persiguen, o incluso la tendencia a la paz jurídica13, son razones sustanciales que se invocan para fundamentar aquella conservación a través de diferentes principios generales de Derecho. La trascendencia de la idea de conservación en el mundo jurídico se subrayaría no como un fin, sino como un medio con el que salvaguardar los valores expresados en esos principios, que imponen el mantenimiento de los actos o de sus efectos, si bien es posible reconocer la amplitud del fenómeno de la conservación y reparar en que no siempre ese resultado se encontrará protegido por el ordenamiento jurídico14.
Esa conservación constituye un deber para los sujetos afectados por la situación jurídica cuando la misma sea conforme a Derecho, así como en todos aquellos casos en los que, en virtud de la aplicación de principios jurídicos como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la proporcionalidad, entre otros, se legitima el mantenimiento de un acto en el orden jurídico por cuanto aunque haya incurrido en graves infracciones, el ordenamiento otorga prioridad a la protección de dicha situación, al entender que, de este modo, se salvaguarda el bien jurídico más valioso15 .
Con ello, en efecto, se sacrifican otros valores jurídicos como los implicados en las exigencias que impone el principio de legalidad, aunque sabemos que aquellos principios se aplican solo en determinadas circunstancias y mediante los institutos que a ese propósito arbitra el ordenamiento para resolver los conflictos que se producen entre bienes o valores jurídicos16.
8. El principio de conservación, en el concreto ámbito del Derecho administrativo, lo encontramos reflejado en los arts. 64 a 67 de la LRJPAC, sobre todo, además de otros preceptos de la misma e, incluso, en el art. 73 de la LJCA17, preceptos éstos que suponen la explicita formalización en que se sustenta dicho principio.
Las dificultades de delimitar con exactitud el ámbito aplicativo de este principio, se ponen de manifiesto en la doctrina no así en la jurisprudencia, en particular, a partir de la aportación de Beladiez Rojo, que
13
Vid. Santamaría Pastor, J. A., La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. 2.ª ed., IEAL, Madrid, 1975, págs. 163 y 164; Beladiez Rojo, M., Validez y eficacia de los actos administrativos, Marcial Pons. Madrid, 1994, p. 41, y Nieto, A. Estudio preliminar a esta última obra, pp. 9 y 10.
14
Beladiez Rojo, M., Validez, cit., pp. 33 y 34.
15
En este sentido, Beladiez Rojo, M., Validez, cit., p. 44.
16
Cano Campos, T., La invalidez sobrevenida de los actos administrativos. Thomson-Civitas, Madrid, 2004, p. 183, señalará que es el propio Derecho positivo el que a veces demuestra que el mejor modo de tutelar el propio orden jurídico es precisamente mediante el mantenimiento de la situación verificada aunque la misma derive de un acto ilícito.
sustantiva la trascendencia del principio de conservación para la validez de los actos, con su formulación de que dicho principio “
expresa la existencia de un valor jurídico en conservar todo
acto capaz de cumplir válidamente los fines que tiene encomendados, para garantizar así la
satisfacción de los intereses de los sujetos jurídicos, lo que en última instancia supone
garantizar la propia vigencia del Derecho, pues garantizando la conservación de aquellos
actos que se considere legítimos, se demuestra su existencia real
”18.9. El principio de conservación o favor acti, es adoptado como otra forma de explicar la presunción de validez19, o para significar que esta presunción se traduce en aquel principio20. Lo que no debe suponer desconocer, sin embargo, que se trata de dos conceptos diferentes y que sin duda la presunción de validez reporta un plus favorable a la conservación de los actos21, que les permite por ello surtir los mismos efectos que producirían si su validez estuviese ya plenamente demostrada, con lo que su conservación es mucho más fácil que la de otros actos jurídicos.
En este sentido, el parecer de la doctrina mayoritaria afirma, como señala Rebollo Puig22, que esa cualidad de los actos administrativos -especialmente de los que consisten en declaraciones de voluntad- comporta el deber de actuar y decidir partiendo de la premisa de la validez en tanto no se anulen, respetando los efectos propios del acto, deberes y respeto que se imponen no solo a los sujetos destinatarios o afectados sino a las Administraciones Públicas.
Esa vinculación tanto para la autoridad que dictó el acto, como para todas las demás autoridades y órganos administrativos es lo que permitirá precisamente que la presunción no haya de ser concebida propiamente como una prerrogativa de la Administración sino, más bien, como una limitación para ella y una garantía para los administrados. Sin que de dicha vinculación quepa inferir que existe deber alguno de aquietarse o conformarse a las consecuencias jurídicas que del acto ilegal o inválido emanen para los sujetos afectados o para la Administración, en tanto ésta tiene la carga -y en ocasiones el deber- de ejercitar la potestad de autotutela para conformar sus actos con el ordenamiento jurídico, tal y como impone el principio de legalidad, revisando sus actos, con las modulaciones que demandan las técnicas o figuras que el propio ordenamiento dispone permitiendo la pervivencia del acto o de sus efectos, y las ponderaciones debidas en su caso a los efectos de otros principios jurídicos.
10. La posición común doctrinal y jurisprudencial asocia este principio, en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, con determinados preceptos que explicitan disposiciones dirigidas a reducir la
18
Beladíez Rojo, M., Validez, cit., p. 46.
19
Así, alguna decisión judicial, como la STS de 6 de mayo de 1975.
20
García de Enterría, E. y Fernández, T. R., cit., p.. 654. Asimismo en T. R. Fernández Rodríguez, La doctrina de los vicios de orden público, Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1970, p. 118. Asimismo, vid. Díez Sánchez, J. J., El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional, Civitas, Madrid, 1992, p. 94.
21
Lo que vendría a coincidir con la afirmación de la STS de 22 de julio de 1992, de que «es cierto que la presunción de validez de los actos administrativos mira a la tesis favorable a la conservación de aquéllos».
22
Remito in totum al trabajo de Rebollo Puig, M., «La presunción de validez», REDA, n.º 128, 2005, pp. 587 a 638, en el que aparece actualizada la doctrina al respecto. Compartimos, asimismo, que cabría negar que dicha presunción rige en aquellos casos extremos (identificados con la categoría de la «inexistencia»), cuyas características describe el autor en pp. 608 y 609, lo que coincide con otras muchas referencias doctrinales allí mencionadas. Vid. asimismo su trabajo posterior «La relativización de la nulidad absoluta de los actos administrativos que lesionan derechos fundamentales», en Derechos fundamentales y otros estudios, homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, Vol. I, Zaragoza, 2008, pp 279 y ss., asimismo publicado con el título «La nulidad en Derecho Administrativo (Consideración de su significado y régimen en el actual Derecho Administrativo español a propósito de la nulidad de los derechos fundamentales», Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo, núm, 44, 2009,
trascendencia de los vicios o defectos que impiden a los actos administrativos incurrir en invalidez y, de forma explícita, reconocen la intrascendencia de ciertos vicios o defectos y asimismo una serie de reglas o técnicas con las cuáles salvar la actuación administrativa aunque ésta haya incurrido en invalidez (arts. 64 a 67 LRJPAC).
Resulta, pues, común en aquellas dos fuentes, entender que el principio de conservación tiene o bien el contenido y alcance ya indicado, o comprendería únicamente algunas de las técnicas o figuras explícitamente establecidas por el legislador (en los arts. 64 a 67 de la LRJPAC)23. E igualmente es común, subrayar que la conservación de los actos administrativos viene impuesta o es una manifestación del principio de economía procesal24, o del principio de eficacia, o de ambos25, e incluso del principio de la buena fe26.
En este sentido, la STS de 4 de junio de 2008, corroborando esa doctrina del carácter restrictivo de la nulidad, considera que el principio de conservación está directamente vinculado al principio de eficacia administrativa (art. 103 CE).
Pese a la relevancia que otorga expresamente alguna decisión judicial a la conservación de los actos administrativos27, no es claro fijar cuáles son exactamente las técnicas que, según la jurisprudencia, asume el principio de conservación, al limitarse en general a valorar el supuesto tratado, si bien cabría entender que son las previstas en los arts. 64, 65 y 66 de la LRJPAC28, cuyo empleo no resulta en la práctica demasiado efectivo. Tiene algún interés constatar a este propósito los pronunciamientos judiciales que, aún subrayando que el principio de conservación de los actos es un mandato que se dirige por el legislador a la Administración, entienden que “
por razones de buena lógica jurídica y de los
principios generales que inspiran nuestro ordenamiento
»” también los Tribunales de Justicia vienen obligados a tenerlo en cuenta29.11. Beladiez Rojo afirma -como planteamiento general- que un acto es válido cuando el Derecho tiene interés en conservarlo, de donde surgen múltiples postulados debidos a la idea de conservación y por tanto sustentados sobre el conjunto de principios que legitiman la conservación del acto. Al principio de conservación reserva, con su concepción ex novo, fundamentar la necesidad de
conservar un acto porque en sí mismo se considere valioso, esto es, como medio para salvaguardar el fin por él perseguido, lo cual impone distintas consecuencias jurídicas.
Sin perjuicio de no agotarlas, destacamos aquéllas que: imponen conservar todos los actos que puedan cumplir su finalidad sin infringir el ordenamiento jurídico, con el consiguiente deber para todos los sujetos jurídicos de respetar en su actuación ese valor jurídico; o los deberes de, por ejemplo, tener que corregir un vicio o defecto para evitar la anulación del acto, o el de tener que consentir que se conserve la parte del acto no afectada por la invalidez.
23
Vid. González Pérez, J. y González Navarro, F., Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, 4.ª ed., Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2007, p. 1.783; Parada, R., Derecho Administrativo. I Parte General, 14.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 195; Santamaría Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo General,. Tomo II, 1.ª ed., Iustel, Madrid, 2004, pp. 143 y 144; o Velasco Caballero, F., Las cláusulas accesorias del acto administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pág. 297 a 299.
24
González Pérez, J. y González Navarro, F., cit., pp. 1.783 y 1.784.
25
. Vid. García de Enterría, E. y Fernández, T. R. cit., pp. 650 y 651.
26
González Pérez, J., El principio de buena fe, Thomson-Civitas, p. 152.
27
La STS de 9.7.1993, señala que la «norma general en el procedimiento administrativo..., es la de conservación de los actos», en referencia al art. 64 LRJ-PAC. De igual modo la STS Sala de 5.5.1995.
28
Como señalan las SsTS de 4.3.2002 y la citada de 4.6.2008.
29
Deducciones que de partida parecen todas ellas perfectamente comprensibles, máxime al haber declarado previamente que este principio no ampara todo acto capaz de conseguir el resultado pretendido, sino que solo debe amparar los actos que válidamente pueden alcanzarlo, y coherentes con el singular concepto de validez e invalidez de los actos que postula.
Con fundamento, pues, en el principio de conservación debe considerarse válido todos aquel acto que sea capaz de cumplir válidamente los distintos fines que el Derecho pretendía conseguir a través del mismo.
Obvio es que esta concepción de la validez está, como hemos adelantado, estrechamente vinculada a la recíproca relevancia que tiene la eficacia de los actos en su conservación y la conservación en su eficacia, ya que observa cómo la conservación de un acto depende de los efectos que éste pueda producir, pues la legitimidad o validez de sus efectos es lo que determina que el ordenamiento garantice su mantenimiento en el mundo del Derecho, conservación que además se beneficia de la presunción de validez que se predica de ellos.
Por tanto, el mero hecho de infringir el ordenamiento jurídico comporta una actuación no realizada como el Derecho exige, una ilegalidad susceptible de determinados efectos, pero no de tener carácter invalidante cuando el legislador ha decidido no atribuir a la infracción esa relevancia. Lo que es el caso de las ilegalidades identificadas con defectos formales (irregularidades no invalidantes), deducidas sensu contrario de las previsiones con las que el Derecho positivo contempla los vicios o defectos de esa índole que tendrán carácter invalidante (art. 63.2 y 3 LRJPAC). El acto así emitido será sin más válido, por esa ponderación legislativa, y su conservación queda garantizada como cualquier otro acto válido, ya que no ha afectado a los elementos de juicio esenciales, a la corrección material del acto o en definitiva no impide garantizar los objetivos que persigue la imposición de esas formalidades.
Con ello, en efecto, se reconoce pragmáticamente que no hace falta respetar escrupulosamente el Derecho por la Administración, cabe además estimar que esas normas no son imperativas en sentido estricto sino simples reglas de conducta, o que el principio de legalidad no se agota en la prescripción de un deber jurídico de actuar de cierta manera, sino que se exige que se sancione su incumplimiento. También puede entenderse que hay un principio institucional que exige mantener esos actos, y que al tener como fundamento la función estabilizadora propia de los actos administrativos, entra en conflicto o