4.1 Getting to Know the Participants
4.1.2 Roles, responsibilities, and organizational structures
No obstante que el Sistema de Competencia Económica en México es de muy reciente creación, es de reconocerse la agilidad y rapidez con la que ha crecido y ha logrado hacerse merecedor del reconocimiento nacional en el contexto de la administración pública en México, así como entre la Federación Internacional de Organismos de Competencia, sobre todo al hacer frente, siendo México una economía en vías de transición, al enorme reto que significa el combate a los monopolios, prácticas monopólicas y demás conductas restrictivas del comercio. Así lo han sostenido en distintos foros autoridades homólogas en los EE. UU., al reconocer
públicamente que “… ninguna agencia de competencia en el mundo ha realizado tanto
en sus primeros diez años de existencia, como la Comisión Federal de Competencia
…”86
Al realizar un análisis comparativo entre los Sistemas de Competencia en los EE. UU., el Sistema de Competencia en la Comunidad Europea y su análogo en México, es importante empezar haciendo un énfasis especial hacia este reconocimiento que ha obtenido la autoridad que representa mayormente a este sistema, es decir, a la Comisión Federal de Competencia (en lo sucesivo “CFC”)87, esto a fin de establecer con claridad el entendimiento hacia este reconocimiento, pero que no obstante el mismo, es sumamente trascendental y mandatorio para el efecto de esta tesis, el hacer un análisis crítico con respecto a las debilidades que tiene este sistema, así como las
86Cfr. Platt Majoras, Deborah. Seminario sobre Competencia Economica. February 1, 2006. Remarks of Federal Trade Commission Chairman. Tomado de:http://www.ftc.gov/speeches/majoras/060201mexicocity.pdf
alternativas que se pueden generar para contrarrestarles, de acuerdo con la experiencia de sistemas más avanzados en la materia.
A. Fundamento Legal del Sistema de Competencia en México.
Pese a que la prohibición constitucional hacia los monopolios y prácticas monopólicas existía prácticamente desde 1857 y fue confirmada posteriormente en la Constitución de 1917, no es sino hasta el año de 1993 cuando se expide y entra en vigor la Ley Federal de Competencia Económica (en lo sucesivo LFCE), misma que viene a regular las disposiciones establecidas en el artículo 28 Constitucional, el cual viene a ser el principal fundamento para proteger al proceso de competencia en México88.
La LFCE emana precisamente del artículo 28 constitucional y recientemente fue reformada89 para incluir cambios importantes en el sistema, e incluso agregar algunas
de las observaciones que realizó la OCDE en el último examen inter pares (peer review)
realizado a nuestro país90, tales como la implementación del programa de indulgencia
(Art. 33 Bis 2) o bien, la nueva facultad de la CFC de emitir opiniones, incluso vinculatorias en algunos casos, sobre anteproyectos de leyes, reglamentos, etc.
88 Ver art. 28 Constitucional, 1º, 2º y 3er. Párrafos:
“Artículo 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.
En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda
concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tengan por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre si y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social…”
89 Decreto que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (en lo sucesivo DOF) el día 28 de junio de 2006. 90 Ver examen inter pares de la OCDE sobre México en: Política y derecho de la competencia en América Latina (Examen Inter pares en Argentina, Brasil, México, Chile y Perú). 2004. p.259-261.
No obstante dichas modificaciones, existen puntos trascendentales que no fueron tocados en la anterior revisión y algunos de ellos son parte de las alternativas para mejora del sistema que serán presentadas más adelante.
El objetivo de la LFCE es promover la eficiencia económica y proteger al proceso de competencia y libre concurrencia91, con el consecuente beneficio que este objetivo de beneficiar al consumidor, al ampliar el abanico de opciones en cuanto a la adquisición de bienes y servicios, a precios más competitivos.
Ahora bien, el fundamento específico de la LFCE que permiten combatir los monopolios y las prácticas monopólicas relativas en México, se remite precisamente a los artículos 8, 9 y 10.
Los preceptos citados con anterioridad establecen la prohibición a los monopolios y prácticas dañinas al proceso de competencia y libre concurrencia (art. 8), los supuestos de prácticas monopólicas absolutas (art. 9) y prácticas monopólicas relativas (art. 10) que son sancionados en el Sistema de Competencia en México, precisando, que las prácticas monopólicas absolutas serán sancionadas per se, sin sujetar la aplicación de la sanción al cumplimiento de requisito alguno; mientras que en el caso de las prácticas monopólicas relativas, la sanción de las mismas estará sujeta a que se cumplan los supuestos previstos en la ley, con respecto a que el agente económico en cuestión (acusado de la práctica) detente el poder sustancial en el mercado relevante de que se trate.
91 Ver art. 2 (1) de la LFCE:
“ …Artículo 2o. Esta Ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios…”
Ahora bien, en este punto es importante señalar que la LFCE será aplicable a todo aquél que se encuentre dentro de la definición de agente económico, misma que se encuentra establecida en el artículo 3 de la LFCE92.
B. Estructura del Sistema de Competencia en México
Ahora bien, por lo que respecta a la aplicación del Derecho de la Competencia en México, está función ha sido delegada prácticamente en una sola autoridad, a saber, la CFC, por lo que la estructura orgánica del Sistema se compone principalmente de esta autoridad y, con una participación casi mínima, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (en lo sucesivo TFJFyA) y del Poder Judicial de la Federación.
La CFC fue creada en 1993 como un órgano desconcentrado de la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía con autonomía técnica y operativa, encargada de aplicar la LFCE en México.
La CFC está conformada por cinco comisionados, de los cuales uno es el Presidente. El equipo de trabajo con que cuenta la Comisión está compuesto por 175 elementos: 134 profesionistas (Abogados, economistas y administradores, entre otros) y 41 de apoyo administrativo93.
Las principales atribuciones que tiene la CFC son:
Artículo 24 LFCE. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
I. Investigar la existencia de monopolios, prácticas monopólicas, estancos o concentraciones contrarias a esta Ley para lo cual podrá requerir a los particulares y agentes económicos la información o documentos que estime relevantes y pertinentes;
II. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para realizar visitas de verificación y requerir la exhibición de papeles, libros, documentos, archivos e información
92 El art. 3 de la LFCE establece:
Artículo 3o. Están sujetos a lo dispuesto por esta Ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica.
Serán responsables solidarios los agentes económicos que hayan adoptado la decisión y el directamente involucrado en la conducta prohibida por esta Ley.
93 Ver Acerca de la CFC, disponible en:
generada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, a fin de comprobar el cumplimiento de esta Ley y de las demás disposiciones aplicables;
III. Establecer mecanismos de coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales para el combate y prevención de monopolios, concentraciones y prácticas prohibidas por esta Ley;
IV. Resolver los casos de su competencia, sancionar administrativamente la violación de esta Ley y, en su caso, denunciar ante el Ministerio Público las probables conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia de que tenga conocimiento;
V. Resolver sobre condiciones de competencia, competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el mercado relevante u otras cuestiones relativas al proceso de competencia o libre concurrencia a que hacen referencia ésta u otras leyes, reglamentos o disposiciones administrativas;
VI. Emitir, cuando lo considere pertinente o a petición de parte, opinión vinculatoria en materia de competencia económica a las dependencias y entidades de la administración pública federal, respecto de los ajustes a programas y políticas, cuando éstos puedan tener efectos contrarios al proceso de competencia y libre concurrencia, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. El Titular del Ejecutivo Federal podrá objetar esta opinión. La opinión y, en su caso, la objeción deberán publicarse;
VII. Opinar, cuando lo considere pertinente o a petición de parte, sobre iniciativas de leyes y anteproyectos de reglamentos y decretos en lo tocante a los aspectos de competencia y libre concurrencia, sin que estas opiniones tengan efectos vinculatorios. Las opiniones citadas deberán publicarse;
VIII. Emitir, cuando lo considere pertinente o a petición de parte, opinión vinculatoria en materia de competencia económica, a las dependencias y entidades de la administración pública federal, respecto de los anteproyectos de disposiciones, reglas, acuerdos, circulares y demás actos administrativos de carácter general que pretendan emitir, cuando puedan tener efectos contrarios al proceso de competencia y libre concurrencia. El Titular del Ejecutivo Federal podrá objetar esta opinión. La opinión y, en su caso, la objeción deberán publicarse;
IX. Opinar sobre las consultas que le sean formuladas por los agentes económicos, sin que estas opiniones tengan efectos jurídicos o vinculatorios;
X. Emitir, cuando lo considere pertinente, opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos de carácter general; las opiniones citadas deberán publicarse;
XI. Cuando lo considere pertinente, emitir opinión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la Comisión pueda ser obligada a emitir opinión;
XII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la Comisión, los manuales de organización y de procedimientos;
XIII. Participar con las dependencias competentes en la celebración de tratados internacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia; XIV. Celebrar convenios o acuerdos interinstitucionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia;
XV. Establecer oficinas de representación en el interior de la República;
XVI. Resolver sobre la incorporación de medidas protectoras y promotoras en materia de competencia económica en los procesos de desincorporación de entidades y activos públicos, así como en los procedimientos de asignación de concesiones y permisos que realicen dependencias y entidades de la administración pública federal, en los casos que determine el Reglamento de esta Ley;
XVII. Promover, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, que sus actos administrativos observen los principios de competencia y libre concurrencia; XVIII. Promover la aplicación de los principios de competencia y libre concurrencia, y XIX. Las demás que le confieran ésta y otras leyes y reglamentos.
Para efectos de realizar el ejercicio de las atribuciones que le manda la LFCE, la CFC cuenta con una Secretaría Ejecutiva y una Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales. De la Secretaría Ejecutiva dependen 8 Direcciones:
§ Dirección General de Privatización y Licitación
§ Dirección General de Estudios Económicos
§ Dirección General de Asuntos Contenciosos
§ Dirección General de Asuntos Jurídicos
§ Dirección General de Mercados Regulados
§ Dirección General de Prácticas Monopólicas Relativas
§ Dirección General de Concentraciones
§ Dirección General de Investigaciones y Prácticas Monopólicas Absolutas y Restricciones al Comercio Interestatal.
A su vez la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales cuenta con el apoyo de la Dirección General de Enlace y la Dirección General de Administración.
De acuerdo con el Informe de Competencia Económica 200594, elaborado por la
CFC, esta autoridad no cuenta con oficinas regionales, solamente con una sede en la Ciudad de México, no obstante, de conformidad con el artículo 24, fracción XIV, de la LFCE, la CFC tiene la facultad de celebrar convenios y acuerdos interinstitucionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concurrencia y es debido a esta facultad que, ante el obstáculo que se tiene para la presentación de denuncias de prácticas monopólicas, en 1998 la CFC suscribió un acuerdo con la Secretaría de Economía, mediante el cual se autoriza a las delegaciones y subdelegaciones de esta
94 Comisión Federal de Competencia. Informe Anual de Competencia 2005. Disponible en:
autoridad, para recibir las denuncias, solicitudes y notificaciones que guarden relación con la LFCE.
En este mismo informe se sostiene que, a través de la recepción de denuncias a través de la Secretaría de Economía se han recibido 2,624 notificaciones de septiembre de 1998 a diciembre de 2005. De estas notificaciones, el 40%, aproximadamente, proviene de cinco estados: Jalisco, Estado de México, Nuevo León, Tamaulipas y Puebla.
En 2005 se tramitaron 147 notificaciones a través de las delegaciones y subdelegaciones de la Secretaría de Economía. Sin embargo, este apoyo que recibe la CFC de parte de la Secretaría de Economía es meramente como ventanilla receptora de denuncias y de ninguna forma implica una mayor participación de esta secretaría en el proceso de la aplicación de la LFCE, la cual, como ya se ha sostenido, corresponde exclusivamente a la CFC.
En la gráfica siguiente es posible apreciar con claridad la estructura orgánica de la CFC.95