Sólo en el año 1.964186se transfieren, de una forma genérica, las competencias relativas a
la responsabilidad extracontractual del Estado de la jurisdicción civil ordinaria a la contencioso-administrativa. Ello no quiere decir que antes de ese año esta última estuviese desprovista de atribuciones en este tema, ni que, tales asuntos fuesen de su conocimiento exclusivo. En efecto, según el artículo 31 del decreto 3130 de 1968 (cuya vigencia se mantuvo hasta la expedición de la Ley 489 de 1998), los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realizaran para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, estaban sujetos a las reglas del Derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, según la competencia prevista en el Código de Procedimiento Civil.
El anterior régimen, previsto en la Constitución Política de 1886, no contenía una norma que sirviera de presupuesto general a la obligación del Estado de resarcir los perjuicios que
186 El artículo 20 del decreto 528 de 1964(dictado con base en las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República mediante la ley 27 de 1963), dispuso: ―La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que toma la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, sin excepción de los casos contemplados en los numerales 2° y 3° del artículo 73 de la ley 167 de 1941‖.
ocasionara con su función o que se manifestaran con ocasión de la misma187. El juez recurrió
en principio al Código Civil y luego fue aplicando principios que progresivamente adaptó según la Constitución de 1886. En Colombia, el desarrollo jurisprudencial resulta más interesante en la medida en que la tradición jurídica romano-germánica ha insistido en el carácter principal que tiene la Ley como fuente de derechos.
Sin embargo, los derechos que otorgó fueron generados por las decisiones de los jueces hasta bien entrada la década de los sesenta, aunque la Jurisdicción Contencioso Administrativa anuncia en 1947 que poseía las normas para resolver los casos de responsabilidad.
Efectivamente, desde el año de 1947, el Consejo de Estado consideró necesario apartarse, en materia de responsabilidad estatal, de las normas del Código Civil, porque encontró suficientes las que consagraba el Código Contencioso Administrativo de 1941188, para
determinar la indemnización de los perjuicios que el Estado ocasionaba, incluyendo en este asunto, comportamientos ajustados a Derecho. Dijo el Consejo:
―No quiere (La Nación) que nadie sufra perjuicios, pero si las circunstancias de un momento dado determinan fatalmente a obrar, así sea con aplicación del principio según el cual el interés general prevalece sobre el interés individual, viéndose el Estado en la necesidad de realizar actuaciones capaces de lesionar a alguien aunque involuntariamente, establece la forma de dejarlo completamente indemne. Y tal es lo que sucede con el Código Contencioso Administrativo en vigor189‖.
Luego de diferenciar entre vía de hecho, entendida como una actuación ilegítima, y operación administrativa, entendida como una actuación legítima del Estado, llega a la conclusión de que el origen del daño reclamado en el caso concreto es una guía, que le permite formular el principio según el cual ―…el derecho de obrar no excluye la indemnización‖.
Por las reglas allí expuestas, como por la época en que se profiere, en este fallo ―aparece consagrada… la responsabilidad del Estado, por los hechos y las operaciones administrativas, en forma que no podrá encontrar fundamentos en el Código Civil, sino que ellos surgen, para el Consejo de Estado, por análisis del Código Contencioso Administrativo y de las normas tutelares de la
187 Cfr. BECERRA SAAVEDRA, Ramiro. Ob. Cit., pp. 251.
188 Los Arts. 67 y 68 del C.C.A. de 1941 expresaban: ―Artículo 67. La persona que se crea lesionada en un
derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho.
La misma acción tendrá todo aquél que se hubiere hecho parte en el juicio y demostrado su derecho. ―Artículo 68. También puede pedirse el restablecimiento del derecho cuando la causa de la violación es un hecho o una operación administrativa. En este caso no será necesario ejercitar la acción de nulidad, sino demandar directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes.
189
Cfr. Consejo de Estado. Sentencia del 29 de Julio de 1947. Actor: El Siglo S.A., C.P. Dr. Gustavo A. Valbuena.
Constitución Política‖, como lo reconociera el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de octubre de 1976, que reconstruye la jurisprudencia hasta ese año190.
El intento por fundar la responsabilidad del Estado en normas distintas del Código Civil para los particulares, fue, desde esa época, una constante en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Así, en Sentencia de 30 de septiembre de 1.960, expresó:
―La responsabilidad del Estado… no puede ser estudiada y decidida con base en las normas civiles que regulan la responsabilidad extracontractual sino a la luz de los principios y doctrinas del Derecho Administrativo en vista de las diferencias sustanciales existentes entre éste y el Derecho civil, dadas las materias que regulan ambos derechos, los fines perseguidos y el plano en que se encuentran colocados191‖.
Posteriormente192
, el Consejo indicaría, el marco constitucional y legal que tendría como fundamento para la obligación indemnizatoria del Estado, al señalar que:
―En la Constitución Nacional se echaron las bases de las ideas analizadas y en el Código Contencioso Administrativo se desarrollaron ampliamente, estructurándose así un sistema jurídico autónomo y congruente sobre responsabilidad del Estado, que hizo inoperante en estas materias, la reglamentación del Derecho privado‖.
En cuanto a las bases constitucionales, el artículo 2° (Constitución Política de 1886) establecía que:
―La soberanía reside esencial y exclusivamente en la nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece193‖, el cual, dijo,
190 Este estudio seguirá de cerca el fallo de la Sección Tercera, cuyo ponente fue el Dr. Jorge Valencia Arango, y
el actor el Banco Bananero del Magdalena. Consejo de Estado.
191 Traída en la sentencia antes citada.
192 Cfr. Consejo de Estado. Sentencia de 2 de Noviembre de 1960 C.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta. 193
En la Constitución de 1991, hay una norma equivalente en el art. 3°, expresa: ―La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece‖.
contenía las tesis más trascendentes del Derecho público moderno, a saber, el principio de legalidad, la autolimitación del poder público y el del Estado de Derecho, ―cuya contrapartida necesaria es la responsabilidad‖.
El artículo 16 de la Constitución de Colombia de 1886, decía:
―Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares194‖.
Por tanto, el deber de la Administración es proteger a las personas contra la agresión jurídica proveniente de los particulares, pero con mayor razón aún tutelarlas contra los actos y hechos de las autoridades.
La labor del juez en esta época consistió en que separó la deducción de responsabilidad patrimonial del Estado, sobre todo la extracontractual, de las regulaciones del Código Civil y la ubicó en preceptos195 de Derecho público consagrados en la Constitución de 1886 y en el
Código Contencioso Administrativo para aquella época vigente, en los cuales nunca fue
194
La norma equivalente está consagrada hoy en el inciso 2° del art. 2° de la Constitución que nos rige, establece: ―…Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. ―…se consagraran en términos generales, los deberes, derechos y obligaciones de la administración pública frente a los deberes, derechos y obligaciones de los particulares, y se instituye un régimen jurídico de equilibrio entre aquéllas y éstos. Se organiza así la típica relación de derecho público que la Constitución perfecciona en los artículos siguientes. El deber de la administración es proteger a las personas contra la agresión jurídica proveniente de los particulares, pero con mayor razón aún tutelarlas contra los actos y hechos de las propias autoridades. Si el detrimento causado por un tercero implica la indemnización del perjuicio, el que es causado por el mismo protector de ese derecho, ha de determinar, por lo menos, idénticas consecuencias jurídicas Extendió sus análisis al Título Tercero de la Constitución, relativo a los derechos civiles y garantías sociales, trajo a colación el art. 33 del que, precisó, consagraba una responsabilidad objetiva del Estado194, y concluyó: En los textos analizados se echan las bases de la responsabilidad del Estado en razón de sus actos y de sus hechos, en los artículos 136 y siguientes de la Constitución se crea una jurisdicción especial para conocer de esta clase de negocios, y en el Código Contencioso Administrativo se complementan aquellos principios, se adiciona esa organización y se establecen las acciones y procedimientos aplicables. Queda así consagrado el derecho adjetivo, y una jurisdicción autónoma para decidir de las controversias de derecho público‖.
195. Según los artículos 2 y 16 de la Constitución Política de 1886, consistían en que el poder emanaba de la
Nación y como las autoridades estaban instituidas para proteger a todas las personas, en su vida honra y bienes, todos los daños que de allí se derivaran el Estado tendría que responder patrimonialmente, porque con ello se aseguraba el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
tipificada tal obligación indemnizatoria196. Sólo las bases expuestas por el esfuerzo del juez
facilitaron la elaboración de diferentes regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado, que permitieron la entrada de una cláusula general de responsabilidad de origen constitucional, como ocurrió en la Constitución de 1991, que en su artículo 90 dice:
―El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas‖.
Entre esta disposición constitucional y la labor para obtener una adecuada autonomía entre el fundamento de la responsabilidad del Estado y la de los particulares, pasó una extensa labor del juez, que recurriendo primero a las normas civiles y luego a las administrativas, concluyó que el fundamento de la responsabilidad por daño era constitucional y desde ese punto de vista el juez administrativo estaba buscando soluciones.