Existieron intentos por sancionar una ley nacional (LN) en los años 1998 y 2001 cuando se logró media sanción de diputados en ambas oportunidades, sin poder llegar al consenso necesario para su aprobación en la Cámara de Senadores perdiendo así estado parlamentario.
En el año 2002 Argentina fue evaluada por segunda vez119por el Comité de Seguimiento de la CIDN, en donde, entre otras cosas, puso énfasis en la necesidad de modificar la Ley de patronato de menores ya que no existía en la legislación vigente hasta ese momento ninguna consideración sobre la condición de los niños y niñas como sujetos de derechos: “Al Comité le preocupa que la ley vigente relativa al niño, a saber, la Ley Nº 10.903 (Ley de patronato), se remonte a 1919 y se base en la doctrina de la ‘situación irregular’, en virtud de la cual los niños son objeto de protección judicial” (CRC,2002: 4).
Hizo alusión a las dificultades que el país afronta para aplicar la Convención en particular debido a la crisis económica, política y social, la pobreza creciente, recomendando revisar las partidas presupuestarias hacia los más chicos. También advirtió la necesidad de tener un criterio amplio para aplicar la Convención mejorando la coordinación entre los mecanismos institucionales y elaborando un plan de acción nacional que posibilite una política integral (CRC, 2002: 4).
Las directrices señaladas se enlazaron con las disputas domésticas reflejadas en las racionalidades políticas y en las tecnologías en pugna de los proyectos presentados en la legislatura nacional que tuvo dos etapas bien marcadas: la primera, por la media sanción en Diputados con dictamen de minoría y votada solo por el oficialismo y, la segunda, por las reformas introducidas en Senadores producto de determinados consensos con los bloques opositores.
Durante el proceso de sanción de la LN las principales discusiones consistieron en delimitar los alcances de las competencias entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo e introducir las garantías de procedimientos que asegurasen el cumplimiento de los derechos de agencia de niños y niñas en el marco de la
119La primera evaluación se realizó en el año 1995 e hizo alusión, entre otros temas, a la falta de coordinación en la aplicación a nivel local, regional y nacional, la situación de violencia sexual en el hogar, “las madres solteras de 12 a 18 años” y los problemas en las escuelas tanto en relación al abandono escolar como en el nivel educativo de los maestros. En todas las evaluaciones se pretende revisar las reservas formuladas por el gobierno argentino en el momento de su adhesión en el artículo 21 incisos b)c)d)e) que refieren a la posibilidad de la adopción internacional. El país también hizo aclaraciones donde puede apreciarse la influencia de la iglesia católica, tanto en el Art.1, en donde la interpretación sobre los sujetos de la convención es desde el momento de la concepción hasta los 18 años. Y en el art. 24 f), en el marco del derecho a la salud, las cuestiones vinculadas a la planificación familiar se asumen como indelegables de los padres, es decir, del ámbito privado exclusivamente, donde el Estado sólo debe adquirir un rol subsidiario. La última aclaración se basa en la preferencia del país en prohibir la utilización de niños en los conflictos armados en vez de aceptar una edad mínima a los 15 años como lo explicita el art. 38.
autonomía progresiva, esto es el derecho a la participación, a que se tomen en cuenta las opiniones y a ser asistidos por un letrado especializado tanto en las acciones administrativas como judiciales. A su vez, se tornó central limitar el accionar de los juzgados de menores en aquellas situaciones donde se evaluaba que debía resolverse con asistencia por parte del Estado por tratarse de conflictos producidos por faltas de recursos económicos de las familias.
En el año 2004 existían siete proyectos presentados en la Cámara de Diputados, aprobándose el dictamen de mayoría de la Comisión de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia basado en el texto presentado por Hilda González de Duhalde120. El trabajo de la Comisión no logró incorporar las observaciones, planteos e inquietudes de los diferentes bloques, resultando la aprobación por la sola votación del bloque del Partido Justicialista (Musa, 2008).
La principal disidencia de los bloques opositores era que el proyecto con media sanción mantenía la esencia del patronato ya que rechazaba de plano sólo las causas jurídicas como única fuente y límite para la intervención judicial, dejando la puerta abierta a que excepcionalmente los jueces, conforme a su criterio, dispusieran la separación de niños y niñas de sus grupos familiares si lo consideraban necesario121. Esta disidencia fue unánime, de todos los bloques opositores.
Los que apoyaban esta posición eran los sectores conservadores del catolicismo que sostenían la gestión de vastas instituciones de alojamiento, junto a los que llevaban adelante los Pequeños Hogares, a los que se sumaban los jueces y asesores que veían debilitarse su poder de decisión sobre los asuntos que consideraban eran de su pertinencia. Estas posiciones fueron defendidas mayoritariamente por los legisladores del peronismo que durante ese período de mandato eran mayoría y cuya figura principal fue Hilda González de Duhalde.
Por otro lado, se encontraban en contraposición los diputados de la UCR (Unión Cívica Radical), del Partido Socialista y especialmente del bloque del ARI
120 La diputada Hilda “Chiche” Duhalde es esposa del ex presidente Eduardo Duhalde, quien asumió por la Ley de Acefalía entre el 2002 y 2003. El matrimonio Duhalde sostiene intima relación con la iglesia católica, una de sus hijas es religiosa y los argumentos de la diputada en los proyectos de ley reflejan las posiciones eclesiales. En el momento de presentación de los proyectos, el bloque del partido justicialista contaba con mayoría propia en diputados.
121Como ejemplo de la posición oficial respecto a las decisiones de institucionalización de niños y niñas y la potestad de los jueces en este sentido es notoria la oposición de la presidente de la Comisión a incorporar la definición de la Regla 11b de Reglas de Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad que fue incorporada en la Cámara de Senadores.
(Afirmación por una República de Iguales), quienes presentaron tres Dictámenes de Minoría. Tanto la diputada Laura Musa (ARI) como vastos consultores y asesores provenían de la experiencia de haber participado como abogados de niños y niñas y de la conformación de la Fundación Sur122. Por el trabajo realizado conocían los vericuetos, las mañas y los modos de intervención tanto de los juzgados de menores como del Consejo Nacional.123
Paralelamente, en la Cámara de Senadores se había llegado a un dictamen unánime, entre siete proyectos presentados, un día antes de la sanción en la Cámara Baja. Esta carrera por atribuirse el mérito de ser los autores primarios del proyecto, según Musa “escondía el comienzo de una ruptura en el bloque Justicialista que traducía distintas concepciones en su seno” (Musa, 2008: 277), lo que luego tomó forma en el movimiento kirchnerista, con propuestas más progresistas, y en el duhaldismo, donde se recluyeron las figuras más retrógradas del Partido Justicialista.
Esta situación permitió adaptar el proyecto de Diputados, al incorporar algunos de los contenidos de los dictámenes de minoría que habían quedado en el camino, en el marco de un acuerdo entre Diputados y Senadores.
122La Fundación Sur Argentina formalizó su existencia en el año 2004 con la inspiración de la Red Sur Brasil, quienes tienen como actividad asumir la defensa jurídica de niños y adolescentes. El director de la fundación Sur es el abogado y teórico Emilio García Méndez y su directora es la Dra. Laura Musa. Ambos fueron diputados por el ARI. Durante el mandato de Laura Musa (2003- 2005) se discutieron los proyectos y se sancionó la ley en cuestión. La fundación sostiene una intensa tarea de defensa técnica y denuncia de violaciones a los derechos humanos de la infancia, se propone incidir en los procesos de formulación y modificación de normas jurídicas, de políticas públicas y de un sistema de justicia basado en el respecto de los derechos del niño. Ver: http://surargentina.org.ar/sobre-la-fundacion/. Como señala Musa: “éramos grupos muy chiquitos los que habíamos hecho un descubrimiento, algunos pocos abogados que además de hacer derechos de familia habíamos hecho temas de derechos humanos y estas dos cosas nos habían juntado con este otro universo de infancia” (Musa y Laura, 2011, entrevista).
123Como planteaba la diputada Musa en los casos donde quería recuperar a los niños que por haber estado en la calle pidiendo eran ingresados a una institución: “Mi pelea como abogada litigante era con los asesores de menores, las audiencias eran con los asesores, la madre que exponía toda la miseria del conurbano bonaerense, que como los chicos piden en capital acceden a los juzgados de capital pero ellos vienen del borde. Vos veías el esfuerzo (de la madre), todo en contra, yo lo quiero tener, se va a olvidar de mí, los peores miedos. Yo la acompañaba en las audiencias con un escrito que pintaba todo mucho mejor, teníamos que mentir como si la pobreza fuera una culpa de la mujer que decía ‘bueno, yo no soy tan pobre, las consecuencias de la pobreza a mí justo no me tocan, ya me volví más culta, todo mentira, a mí misma me daba bronca, si la víctima de la pobreza era ella… Ellos nunca te contestaban en derecho, porque jurídicamente yo ya podía responder con la Convención y Atilio Álvarez se levantaba y le decía: Ay, mamita, vos te lo llevás, el nene está ahora bien, está calentito, él esta noche va a comer, ¿vos tenés seguro para darle de comer hoy, mañana y pasado? (…) Uno menos de los problemas que tenés. Muchas veces las mujeres después me pedían disculpas por algo que después las iba a jorobar a ellas. Yo insistía, fíjese por qué esta mujer no le puede dar de comer, no hay guarderías, no tiene apoyo, intente un subsidio, refuércela usted, no le diga date por vencida, el Estado se apropia (Entrevista, 2011).
Los arreglos para incorporar los lineamientos obligatorios que debía contener el proyecto se lograron a partir de que, como moneda de cambio, se dejaran de lado derechos que afianzan la autonomía de los más chicos, poniéndose en acto ese complejo juego de tensiones entre los derechos de los infantes y los derechos parentales.
Como señaló la senadora del Partido Justicialista por San Luis, Negre de Alonso124:
“Ha costado mucho lograr el consenso en un proyecto en el que indudablemente, existía una carga ideológica en las distintas posiciones que los senadores habían incorporado para transformar en operativa la Convención del Niño (…) Se llegó a un acuerdo para trabajar en conjunto dejando de lado todo lo que significaban cuestionamientos, tales como educación sexual, ley de salud reproductiva con relación a los niños, etcétera. En ese sentido, cada uno de los senadores que había planteado un proyecto de ley, en forma generosa ha renunciado –al menos en esta etapa– a incorporar esos artículos que obstaculizaban un consenso para luego plantearlos por separado y debatirlos en otra oportunidad” (Orden del día Nº 177, sesión Senadores, 2005: 32).
Como consecuencia de lo señalado:
“En el Senado nos dieron dos o tres lineamientos de los que no podíamos apartarnos para el tratamiento de este proyecto. Uno era que la derogación del patronato debía hacerse sí o sí; me refiero a la desinstitucionalización de los menores de los orfanatos. El otro punto era que la autoridad de aplicación debía ser la administrativa local, sin perjuicio de que exista la posibilidad de remisión al ámbito del Poder
124Liliana Negre de Alonso en ese momento era presidenta de la Comisión de legislación general. Pertenece al Peronismo Federal, es miembro del Opus Dei y sus proyectos llevan la voz de la institución católica al recinto. Es profesora de la Universidad Católica Argentina y de Fasta (Fraternidad de Agrupaciones Santo Tomás de Aquino). Ha sido reconocida en el Congreso Internacional por la Vida y la Familia por promover la Protección Integral de “todos” los niños y oponerse al CEDAW (especialmente contra el protocolo facultativo de la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer), Buenos Aires, 19 de junio de 2005. Ver: http://www.senado.gov.ar/web/senadores/biografia.php?id_sena=266.
Judicial, o sea, una traslación de la aplicación de la Convención a la autoridad administrativa local dependiente de la autoridad de cada provincia. También una cuestión no modificable era el manejo de fondos, para respetar la autonomía de las provincias en ese sentido. Los otros lineamientos eran la creación del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia y finalmente la creación de la figura del defensor del niño” (Orden del día Nº 177, sesión Senadores, 2005: 33).
Pese a la disminución en la autonomía de los niños y niñas al tener que ceder derechos sexuales y de formación en educación sexual fuera del ámbito doméstico, los lineamientos que se lograron incorporar, según la senadora justicialista por Mendoza Perceval125, permitieron pensar las políticas sociales en clave de derechos(Perceval, 2008).
La participación de las organizaciones feministas, los aportes de Abuelas de Plaza de Mayo y el asesoramiento de organismos internacionales de Derechos Humanos126favorecieron con la presencia y con su experiencia de trabajo no sólo a afianzar esa perspectiva sino a la búsqueda del consenso. El 1º de junio del año 2005 se sancionó el proyecto en la Cámara Alta con modificaciones sustantivas.
Al volver el proyecto a Diputados a raíz del trámite parlamentario para su sanción definitiva, los acuerdos alcanzados parecían debilitarse en el marco de
125 Marita Perceval era senadora por Mendoza dentro del incipiente bloque kirchnerista, autora junto a Vilma Ibarra de Nuevo Encuentro, de uno de los proyectos que insistían en la incorporación de la figura del Defensor de Niños. Expte. S_1177/04.
126Perceval (2008) cita el acompañamiento de la presidenta de Abuelas de Plaza de Mayo, que es a su vez presidenta de CASACIDN (Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño), conformado por un grupo de organizaciones desde el año 1993. También el PNUD, UNIFEM, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Human Rights Watch, el Grupo Parlamentario Interamericano, la Comisión de Equidad y Genero del Parlamento Latinoamericano, Global Action y especialmente UNICEF, quien revisó el articulado completo del borrador. UNICEF ha venido sosteniendo una intensa actividad en proponer cambios legislativos en los países en consonancia con la Convención. Especialmente en los temas de “desactivación del mecanismo de exclusión más asiduamente usado, como es la internación de niños en instituciones”. Como expresa el representante de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay: “Hoy pocos niegan que en las instituciones las necesidades físicas, cognitivas, de estimulación emocional y social no pueden ser satisfechas de un modo siquiera parecido a como lo serían en un ambiente abierto a la vida en sociedad. El concepto de privación es constantemente empleado en los estudios especializados que describen las consecuencias de la vida en instituciones, para reflejar las carencias afectivas y de atención personalizada que sufren losniños
internados, sometidos a rutinas colectivas y sin espacio suficiente para que se expresen, desarrollen y valoren las peculiaridades de cada persona” (Crotti, 2002: 9). El Senador Morales de la UCR en el Seminario organizado por CASACIDIN en diciembre de 2005, a tres meses de la sanción, hace alusión a que su bloque apoyó las modificaciones: “me han hecho llegar el Comité (CASACIDIN) y las otras Federaciones que nos han acompañado en el proceso de la ley de Derechos para Niños y Adolescentes” Ver Morales (2005).
una coyuntura destacable. Durante el 2005 la ruptura del Partido Justicialista era un hecho y la disputa por la conducción del partido entre la fracción del ex presidente Eduardo Duhalde y la del entonces presidente Néstor Kirchner se traducía en las elecciones legislativas a través de la candidatura de ambas esposas que competían por una banca en el Senado.
Según relata la diputada Musa (2008), el oficialismo en Diputados, que respondía a la fracción del duhaldismo, sostenía la necesidad de volver al proyecto inicial sin considerar las modificaciones incorporadas en la Cámara Alta. En ese contexto se hicieron presentes algunas ONG y el conjunto de los organismos reconocidos en la defensa de Derechos Humanos en la Comisión de Niñez insistiendo en la aprobación del proyecto reformado por Senadores que era apoyado a su vez por la oposición en Diputados.
Finalmente, se logró la sanción definitiva con las modificaciones realizadas el 28 de septiembre del 2005 a raíz de acordar oposición y oficialismo del duhaldismo la aprobación de un proyecto que promovía la suspensión de las ejecuciones hipotecarias y la reprogramación de las deudas de pequeños productores agropecuarios con el Banco Nación. Dicho proyecto no contaba con el aval del Ejecutivo, razón por la cual no lograban sumar los legisladores necesarios para alcanzar el quórum requerido.