DATA COLLECTION AND ANALYSIS INTRODUCTION
STATISTICAL ANALYSIS
La primavera no es lo único eterno en Guatemala. El problema del transporte urbano ya alcanzó ese estatus. Según los transportistas, la tarifa actual no alcanza para mejorar el servicio. La Municipalidad rechaza cualquier incremento y el Gobierno da largas a un nuevo subsidio. Así, la historia continúa sin cambios estructurales.
Utilizar el transporte público es obligación diaria de muchos capitalinos, que soportan un servicio deficiente, con unidades que hace años deberían haber salido de circulación.
Según un estudio de la Coordinadora del Transporte Urbano de la Ciudad de Guatemala, más de un millón 6 mil personas abordan a diario un autobús en el área metropolitana. Sin embargo, no reciben un servicio de calidad. Y no hay perspectivas de que eso mejore.
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El subsidio que perciben los transportistas cumple con la única función de compensar la escalada de precios del diésel y mantener las tarifas accesibles a los usuarios.
El sistema Integrado de Transporte Colectivo para la ciudad de Guatemala, presentó la problemática siguiente:
1. El sector movilidad urbana muestra severas deficiencias que impactan negativamente a la región del Área Metropolitana de Guatemala. El sistema de transporte colectivo es parte integral de estas deficiencias, que muchas veces se dan a notar por los altos niveles de congestionamiento o la alta inseguridad vial.
2. La problemática del sector, según el Plan de Movilidad Urbana para el año 2020, es la siguiente: Ineficiencias, inseguridades y disparidades en el sistema de transporte del Área Metropolitana de Guatemala, causan altos índices de congestionamiento y accidentalidad, así como inequidades sociales que, finalmente,“se traducen en una baja competitividad económica, una degradación del medio ambiente y un alto costo social para la región”.28
3. En la región metropolitana existe una fuerte centralización de problemas de movilidad, que contrasta enormemente con las condiciones en el interior del país: De todos los vehículos registrados, el 62% está registrado en el Departamento de Guatemala, y durante los últimos años el parque automotor ha sufrido aumentos anuales del 5.6% en promedio. Por su parte, se estima que la red vial en la ciudad de Guatemala ha aumentado únicamente el ritmo del 1.2% anual en los últimos 25 años.
4. El Transporte colectivo no es ajeno a la problemática del crecimiento desmesurado del parque vehicular, pues es afectado directamente por los niveles
de congestionamiento causados por éste. De hecho, buena parte de los recorridos de buses ya tenían en 1992 secciones con velocidades de operación menores a “4 km/h y se calcula que la velocidad de operación promedio actual de buses es entre 6 y 10km/h, según la ruta.”29
5. Aunque solo el 23% de los viajes realizados en el Área Metropolitana de Guatemala se realizan en automóvil particular, este modo de transporte ocupa el 76% del espacio disponible de circulación sobre las vías públicas. Por su parte, el transporte colectivo, que es utilizado para realizar el 68% de los viajes del Área Metropolitana de Guatemala, utiliza únicamente el 22% del espacio de las calles. Esto es un fenómeno al que los expertos llaman inequidad modal, pues la mayor cantidad del recurso espacio público es utilizado de manera ineficiente para transportar a la minoría de la población. Para transportar a una persona en automóvil privado se requiere, en promedio, de “100 m2 de espacio vial, mientras que para transportar a la misma persona en un sistema de buses se requiere 20 m2.”30
6. No obstante, el sistema de transporte colectivo actual de la Ciudad de Guatemala presenta varias deficiencias internas, que han sido identificadas por varias fuentes. Las deficiencias identificadas muchas veces son consecuencia de un problema y a la vez causa de otro problema, por lo que no pueden verse aisladamente, sino deben comprenderse como un sistema de deficiencias interrelacionadas. Los problemas claves y en común de los distintos documentos pueden resumirse en los siguientes puntos.
a) Operación deficitaria, muchas veces relacionada a las fugas no contabilizadas.
29 Estudio de Plan Maestro para el Sistema de Transporte Urbano en el Área Metropolitano de Guatemala.
Guatemala, 1992. Pág. 48
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b) Tarifas politizadas y no relacionadas a los costos reales de operación. c) Reducida capacidad económica de empresarios y autoridades para invertir
en el sistema.
d) Inseguridad vial y ciudadana para los usuarios del transporte colectivo. e) Tarifas no integradas entre los distintos prestadores del servicio.
f) Organización y administración empresarial inadecuada e ineficiente. g) Flota de buses antigua, en mal estado, de baja capacidad e inaccesibles
para las personas con discapacidad.
h) Altos costos de operación; no se utilizan las ventajas de economías de escala.
i) Servicios y frecuencias irregulares, particularmente de noche.
j) Bajas velocidades de operación que implican tiempos de viajes excesivamente largos.
k) Servicios no diferenciados entre buses urbanos, extraurbanos cortos y extraurbanos largos.
l) Competencia por el pasaje entre unidades de transporte colectivo. m) Altos niveles de contaminación del aire y de ruido.
n) Infraestructura inadecuada que promueva la accesibilidad o diferenciada para todos.
7. En esencia, puede decirse que el servicio prestado por el sistema de transporte colectivo actual es deficiente. Debido a este hecho, existe el siguiente círculo vicioso cada vez que es necesario ajustar la tarifa: por un lado, la población y las autoridades sólo están dispuestas a un aumento de tarifa si se mejora el sistema, y por otro lado, los operadores sólo están dispuestos a una mejora del sistema, si se aumenta la tarifa. Cualquier propuesta de reestructuración del sistema que pretenda resolver de fondo el problema debe incluir una estrategia de cómo romper este círculo vicioso.
Antecedentes de Propuesta de Solución:
Desde los años 70 se comienza a perfilar una crisis en el sistema de transporte colectivo debido a la extensión de la red de servicio colectivo urbano, el inicio de congestionamiento en las vías principales y el aumento en el costo de los insumos, lo cual ejerció una fuerte presión sobre la tarifa. Es así como desde 1974 se inician los subsidios a la operación del sistema, usualmente por parte del Gobierno Central y dirigidos directamente a los empresarios privados. Aunque dichos subsidios han ido amarrados de promesas de mejoras en la prestación del servicio, éstas raramente se han hecho realidad.
Por lo tanto, el ciclo de solicitud de aumento de pasaje, protestas callejeras, intervención del transporte, y autorización de una nueva tarifa un nuevo subsidio ha sido típico en los últimos 25 años, repitiéndose invariablemente cada cuanto años. Esto no es más que los efectos visibles del círculo vicioso.
Conscientes de esto, las autoridades municipales propusieron en 1996 una serie de acciones que debían realizarse para mejorar de fondo el sistema de transporte colectivo más allá de las usuales promesas de los empresarios operadores del mismo. La principal característica de la propuesta es que incluía “reformas administrativas y de inversión en infraestructura, en vez de únicamente proponer un subsidio a la operación.”31
Las 10 acciones propuestas en 1996 fueron las siguientes, algunas de las cuales se lograron ejecutar en su totalidad:
a) Adquisición de nuevas unidades de transporte colectivo: Se compraron 800 nuevos buses (750 estándares y 50 articulados) que se dieron en concesión a los operadores privados del sistema.
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Reestructuración del Transporte Colectivo Urbano de la ciudad de Guatemala, Guatemala: Municipalidad de Guatemala, 1996. Pág. 24
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b) Escalonamiento de Horarios: En 1996 se logró un acuerdo con el sector público para correr el horario de ingreso de 8:00 AM a 9:00 AM. No obstante, no se pudieron concretar otros acuerdos de escalonamiento de horarios con el sector privado.
c) Reestructuración de rutas: El planteamiento original era jerarquizar las rutas en troncales, alimentadoras, interbarrios y locales, cada una con una función y tipología especifica. Aunque esto no fue posible, lo que sí se logró reducir el número de empresas de 32 a 13 y licitar en base a un concurso público 21 sectores exclusivos de prestación del servicio.
d) Reformas a la Ley y el Reglamento de Tránsito: En cooperación con la Municipalidad de Guatemala, el Gobierno Central aprobó una nueva ley según Decreto número 132-96 y un nuevo Reglamento de Tránsito, contenido en el Acuerdo Gubernativo número 273-98, que como aspecto innovador tenía el poder delegar la administración de tránsito a las municipalidades.
e) Creación de la Policía Municipal de Tránsito: Derivado de la nueva Ley de Tránsito, se hizo posible la creación de la Policía Municipal de Tránsito (PMT), que en la actualidad cuenta con más de 400 agentes. Asimismo, fue en este momento que se crea EMETRA, como ente regulador de todo el sector del transporte.
f) Sistema de Cobro Automatizado: El objetivo de esta medida fue el de eliminar el contacto del piloto con el dinero de la tarifa, pero no fue posible implementar esta medida. Sin embargo se hicieron primeras pruebas con la instalación de molinetes en el interior de las unidades de transporte.
g) Subsidio directo / Tarifa Real: La propuesta original era implementar una fórmula de tarifa que se revisara periódicamente de acuerdo a los costos de operación y otorga un subsidio directo a los usuarios que lo necesitasen, pero no fue posible hacerlo.
h) Remoción de buses antiguos: Paralelamente a la adquisición de los 800 nuevos buses se obligó a los empresarios a retirar 744 unidades de más de 20 años de antigüedad.
i) Semaforización y señalización: Se licitó un nuevo sistema de semaforización de más de 450 intersecciones y se instalaron señales restrictivas y de pavimento en los principales cruceros de la ciudad.
j) Vías exclusivas para buses: Se realizó el primer intento para implementar una vía exclusiva para buses en el área del Trébol, pero por distintas razones intrínsecas al diseño y la operación el experimento no fue un éxito.
Para realizar todas estas acciones, particularmente las que implicaban fuertes desembolsos fue hecho posible a través de la aprobación de la Ley de Fomento al Transporte de la Ciudad Capital y Áreas de Influencia Urbana, contenido en el Decreto 106-96, reformado por el Decreto número 10-97 ambos del Congreso de la República que otorgó, a partir de 1997 Q. 48 millones anuales por 5 años para:
a) Apoyar económicamente al usuario,
b) Comprar o arrendar unidades de transporte,
c) Otorgar financiamiento a prestadores del servicio, y d) Construir infraestructura ligada al transporte colectivo.
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Por tanto, es la primera vez en la historia del subsidio al transporte colectivo que se destina el dinero para infraestructura y compra de unidades, en vez de meramente operación, con el objetivo de mejorar el servicio.
Sin embargo, las acciones tomadas no fueron suficientes para poder, por sí solas, mejorar la calidad del servicio prestado. Los principales problemas apuntados en el numeral 6 se siguieron dando, notablemente la operación deficitaria, las bajas velocidades de operación, y la competencia por el pasaje. No obstante, varias acciones, en especial los cambios administrativos logrados, sentaron las bases para futuros cambios.
El no haber tenido efectos palpables en la calidad del servicio fue de las razones de las crisis del transporte del 2000. Al igual que en la crisis anterior de 1996, se creó una Comisión Multisectorial que investigó la problemática que desemboco en un considerable número de propuestas. Tomando como base ambos reportes, se pueden concretar las siguientes recomendaciones, que fueron asumidas como vinculantes por parte de la Municipalidad de Guatemala para el sistema de transporte colectivo futuro:
Recomendaciones de Transporte:
a) Sustitución del sistema actual por un sistema de transporte masivo. b) Construcción de vías exclusivas para buses.
c) Traslado de la venta de boletos afuera de las unidades de transporte.
d) Utilización de tarjetas de prepago, preferentemente de tecnología inteligente incorporar el trasbordo como parte del costo del boleto.
e) Creación de una Comisión Técnica encargada de revisar el costo de la tarifa periódicamente.
f) Instalación de molinetes para garantizar el control de pasajeros sin interrumpir el acceso y la salida de los mismos.
g) Capacitación y dignificación de pilotos; eliminación de brochas o ayudantes del piloto del bus, cuya función es anunciar la ruta a los usuarios, atraerlos para abordar la unidad, y en la mayoría de casos, cobrarles el pasaje.
h) Construcción de terminales de transferencia. i) Renovación periódica de la flota.
j) Espaciamiento de paradas (a 400-800 mts. Entre sí).
k) Incentivación de modos de transporte alternos (taxi, bicicleta, a pie, entre otros.)
Recomendaciones de Tránsito:
a) Restricción de estacionamiento sobre la vía pública. b) Impulsar el escalonamiento de horarios.
c) Implementar un sistema de semaforización más eficiente. d) Solo permitir paradas en puntos establecidos.
e) Evitar que vehículos pesados atraviesen la ciudad. f) Mejorar pasarelas actuales e instalar nuevas.
Recomendaciones Urbanísticas:
a) Determinar la localización preferente de actividades productivas y de vivienda. b) Protección de áreas ecológicamente sensibles.
c) Garantizar derechos de vía para ampliaciones futuras de la red vial. d) Complementar anillos periféricos internos e intermedios.
Recomendaciones Administrativas:
a) Creación de la Empresa Municipal de Transporte EMT. b) Creación del Distrito Metropolitano.
c) Creación de un Departamento de Tránsito para todo el Área Metropolitana de Guatemala.
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d) Gestión de retorno de recursos generados por el sector movilidad a la municipalidad de Guatemala (impuesto de Circulación e impuesto a los combustibles.)
e) Utilización de futuros arbitrios municipales al sistema únicamente para reinversión en el mismo sistema.
La municipalidad de Guatemala es una de las entidades encargadas de desarrollar el proyecto de reestructuración del sistema. Varias de las recomendaciones listadas por las Comisiones Multisectoriales ya se han llevado a la práctica, otras están en proceso de ejecución, y otras están todavía pendientes de iniciarse. De hecho, el proyecto transmetro está diseñado, entre otras cosas, para responder a las inquietudes generadas por los distintos sectores sociales. Sin embargo se hace notar que ninguna de las recomendaciones propuestas, menciona la accesibilidad universal a los sistemas de transporte.
3.3. Funcionamiento
La visión de ciudad establecida en el Plan Guatemala 2020 es el de un desarrollo sostenible –tanto desde el punto de vista ambiental, como económico– para lograr obtener una mejor calidad de vida para todos los habitantes del Municipio.
En este sentido, el sector movilidad urbana es de vital importancia, pues es el que asegura una movilidad de personas eficiente, segura y equitativa, haciendo accesibles las oportunidades de trabajo, vivienda, educación, salud y esparcimiento a los habitantes de la región. Y el transporte colectivo urbano es esencial para la movilidad urbana, tomando en cuenta que alrededor de 2/3 partes de los viajes realizados en el Área Metropolitana de Guatemala se realizan por este modo.
Es por esto que el transporte colectivo es un componente integral para lograr los objetivos específicos trazados por el Plan de Movilidad Urbana para reducir el congestionamiento, los accidentes y la inequidad modal, siendo éstos:
a) Reducir los altos costos de operación de vehículos,
b) Reducir el tiempo de viaje promedio de los habitantes del área metropolitana de Guatemala,
c) Reducir el consumo innecesario de energía,
d) Reducir los altos niveles de contaminación del aire y por ruido, e) Reducir el nivel de estrés de los usuarios de la vía pública,
f) Reducir la destrucción por vehículos e infraestructura del entorno urbano, g) Reducir las pérdidas de vida por accidentes de tránsito,
h) Reducir los costos médicos de accidentes de tránsito, así como los costos de oportunidad perdidos,
i) Reducir pérdidas materiales por accidente de tránsito,
j) Reducir las marcadas diferencias de calidad de servicio de modos de transporte utilizadas por el Área Metropolitana de Guatemala,
k) Reducir la inaccesabilidad a los servicios de transporte colectivo.
Estos objetivos, a su vez, reflejan el desarrollo sostenible indicado con anterioridad en su conjunto, mas no necesariamente de manera individual, ellos apuntan hacia una ciudad socialmente justa, ambientalmente responsable y económicamente competitiva.
Los problemas que se han dado con el sistema actual durante las últimas tres décadas se deben a que se trata de resolver un conflicto puntual sólo desde uno de estos ángulos. Por ejemplo el subsidio a la operación otorgada por el Gobierno Central sólo trata de resolver el tema social, sin tomar en cuenta el deterioro
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ambiental que seguirán causando los buses ni la competitividad económica para los operadores.
Por tanto, a lo que debe invariablemente dirigirse una propuesta de solución de fondo es un sistema de trasporte colectivo que logre efectivamente cumplir con la mayoría de estos objetivos.
En este sentido, varias fuentes coinciden en tres condiciones generales para poder lograr un cambio perceptible:
a) Debe ser un sistema de transporte masivo de alta capacidad, b) Debe ser un sistema jerarquizado de rutas, y
c) Debe ser un sistema integrado tarifariamente, con el cobro del pasaje desligado del piloto.
Ahora bien, cuál es la tecnología y administración de transporte más adecuada para el Área Metropolitana de Guatemala, sabiendo que deben considerarse estos tres aspectos. Es claro que un sistema de buses como el actual no puede tomarse en cuenta, pues no es para transportar masivamente personas, ni es jerarquizado y el cobro es a través del piloto, además de no ser accesible para las personas con discapacidad.
Usualmente cuando se piensa en un sistema de trasporte colectivo masivo, jerarquizado y con integración tarifaria, se visualiza un sistema de metro, de ferrocarril liviano, o al menos, un tranvía de alta capacidad. El problema con este tipo de tecnologías es:
a) el elevado costo de su infraestructura, b) los altos costos de operación, y
c) los extendidos tiempos de construcción.
Debido a que lo más caro de un sistema sobre rieles es la infraestructura física y el material rodante (vagones), no hay que desestimar la utilización de buses para la reestructuración del sistema. Es importante hacer notar que la utilización per se de buses no es la inadecuada. Los problemas de congestionamiento, pelea de pasaje, contaminación ambiental y otros apuntados con anterioridad no se dan por la utilización de unidades de tipo bus, sino por la organización administrativa y el uso que los operadores dan a la vía pública.
La utilización de buses para crear un sistema de transporte colectivo masivo, jerarquizado e integrado tarifariamente ha sido ampliamente demostrado alrededor del mundo. De hecho el sistema de bus rápido (o BRT, por sus siglas en inglés) se origina en América Latina en los años 70 como una opción viable económicamente a los sistemas sobre rieles. En la actualidad existen sistemas de bus rápido implementados en más de 42 ciudades en los 5 continentes.
El éxito de los sistemas de bus rápido, particularmente a partir de los años 90, ha sido debido a que:
a) Manejan volúmenes de pasajeros altos, comparables a otros sistemas de transporte colectivo masivos,
b) Los costos de implementación y de operación son sustancialmente más bajos que para sistemas sobre rieles, y
c) Los tiempos de implementación son también mucho más cortos.
No obstante todas las ventajas expuestas para un sistema de bus rápido, es importante hacer notar que existen ciertos componentes imprescindibles para que la implementación de un sistema de este tipo sea un éxito. Si uno de ellos hace
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falta, es altamente probable que su implementación sea un fracaso. Los diez componentes esenciales son:
a) Vías Exclusivas separadas del resto del Tránsito: Mucho del tiempo perdido en los recorridos de los buses actuales se debe a que se encuentran supeditados a las condiciones del resto del tránsito. Al dejarle al transporte colectivo su propia vía para uso exclusivo con una cantidad de cruces transversales mínima, los tiempos perdidos se reducen sustancialmente.
b) Buses Modernos de alta capacidad: Debido a que el sistema tiene que ser masivo, es decir poder transportar más altos volúmenes de pasajeros, es necesario contar con unidades de alta capacidad. En sistemas de bus rápido alrededor del mundo se utilizan, de acuerdo a las necesidades específicas del lugar, buses articulados (165 pasajeros), buses bi-articulados (220 personas) y hasta buses tri-articulados (280 pasajeros), con acceso a nivel, es decir, sin