En los tiempos actuales de “neoliberalismo rampante”, una cuestión sorprende al analizar la metodología que la UE viene empleando para diseñar y ejecutar su Política Regional. Se trata del hecho de que la misma se organiza a través de un método de “Planificación”, concretado en periodos de 6 años y con una exhaustividad importante en cuanto a partidas presupuestarias y actuaciones concretas. En que en efecto, “los tiempos que corren” no favorecen nada, al menos desde la verbalización y explicitación del discurso dominante, las ideas y prácticas planificadoras en la economía, que son asociadas por muchos autores y políticos (y así trasladadas a estudiantes y sociedad en general), como “prácticas pasadas y de regímenes socialistas dictatoriales”.
Pero el hecho es que “sin ser planes quinquenales”, la UE hace una política regional muy planificada y perfectamente estructurada en planes operativos temporalizados; desde el diseño de prioridades y objetivos, hasta la ejecución y evaluación de las actuaciones y transferencias financieras. Todo ello además acompañado por numerosos documentos e informes que explicitan y ayudan a hacer transparente esta política comunitaria. Lo cierto es que esta práctica en la política regional comunitaria, se viene ejecutando con precisión desde al menos 1988, y de hecho se ha ido extendiendo a otros ámbitos de actuación de la UE (por ejemplo los programas marco de Investigación-Tecnología y Medio Ambiente, e incluso el ámbito del Empleo y la Política Social –con las directrices estratégicas anuales y con la Agenda Social-). Por ello se puede perfectamente asumir que esta práctica planificadora está evaluada y validada por la
170Boisier, en una referencia general, va quizá un poco más allá en esta idea de relativización de la significación de las cantidades de capital transferido a los territorios, y expone una reflexión sobre la tendencia a la reducción de las cantidades aportadas por la Administración para el desarrollo territorial, reflexión en la cual incide en un aspecto “colateral” de esas inversiones o transferencias de capital: “La asignación directa de recursos públicos entre regiones –la inversión pública
regionalizada— tiende a perder importancia frente al componente privado, pero la capacidad del Estado para emitir “señales” hacia el sector privado es muy elevada y compensa la reducción de su aporte directo. No obstante, ninguna cantidad de recursos aportada por el Estado es capaz de generar desarrollo; a lo sumo, tales recursos crean las condiciones de crecimiento”(BOISIER,
experiencia de más de dos décadas, y que cuenta con el apoyo tanto de los órganos de la UE como de cada uno de los propios Estados miembro.
La metodología que la UE ha venido aplicando en la política regional, tiene tres niveles y métodos de actuación, clasificando los mismos en función del “agente institucional” responsable y los mecanismos concretos para la ejecución de las actuaciones: El nivel de los Estados miembros y Consejo Europeo (con una mínima presencia de las instituciones regionales de gobierno); el de la Comisión Europea (CE); y el nivel que podríamos denominar de “concertación” entre CE/Estados-Regiones/agentes sociales. En el primer caso el mecanismo referencial serían actualmente los Marcos Estratégicos Nacionales y los Planes Estratégicos de Desarrollo Rural, en el segundo lo son algunos programas comunitarios sobre temas muy específicos, y en el tercero el mecanismo principal utilizado fue el de los “Programas de Iniciativa Comunitaria” (desaparecidos como tales para el periodo 2007-13), siendo ahora las “Acciones Innovadoras” integradas en la programación sectorializada de cada Estado.
Como se infiere, el monto significativamente mayor del presupuesto de la Política Regional171 se ha venido ejecutando a través del primer método mencionado (sobre el 94% del presupuesto en el periodo 2000-06, recibiendo los documentos la denominación de Planes de Desarrollo Regional), que es el que controlan básicamente los Estados (se supone que concertadamente con cada gobierno regional y con la Comisión Europea), dejando sólo un porcentaje mínimo a la Comisión para ejecutar directamente sus programas (sobre el 6% en el periodo 2000-06, cuando era el 10% en el periodo 1994-99); tanto los que realizaba en concertación con los propios Estados miembros y agentes sociales (las Iniciativas Comunitarias), como los que ejecutaba de forma directa como CE –un 1% del presupuesto- (Acciones y proyectos Innovadores, calificados así precisamente por su carácter de “prueba o experimento piloto” para extraer conclusiones que “exportar”, o no, a la política regional global).
En el periodo de programación de la política regional 2007-2013, los Estados han conseguido reducir aún más la capacidad de la Comisión para ejercer un “liderazgo” y tener cierta autonomía sobre esta política regional, y han eliminado las Iniciativas Comunitarias como mecanismos de actuación autónomos gestionados por la CE, consiguiendo así que la gestión directa de los recursos de la Política Regional resida casi íntegramente en sus manos (la Comisión interviene
171 El presupuesto de la UE en materia de Política Regional fue de 213.010 millones de € entre 2000-06, y de 308.041 millones entre 2007-13.
en tanto que supervisora del ajuste de los programas nacionales a las directrices comunitarias, y a una gestión eficaz, transparente y legal).
Precisamente este hecho muestra claramente en mi opinión, el sentido que los acontecimientos van tomando en la UE, y en especial respecto a un tema tan sensible como el de las actuaciones territoriales. Y es que los Estados miembros han sido tajantes para cortar cualquier tipo de anhelo de reducir su papel a favor de las instituciones propias de la UE, y más bien al contrario, han logrado aumentarlo y dejar a la Comisión sin un papel como sujeto político, puesto que apenas tiene capacidad de decisión a la hora de marcar las directrices, y resulta más un mero “gestor técnico” de las pautas establecidas por los Estados a través del Consejo Europeo. Para esta decisión de “integración” de las Iniciativas Comunitarias en la planificación estratégica de los Estados miembros (programas operativos y programas de desarrollo rural), los mismos han argumentado desde criterios de presupuesto hasta de excesivo “autonomismo o federalismo” de la Comisión, pero sin duda la pugna por el poder y la configuración de un “sujeto político europeo” está detrás de este “retroceso” en la “europeización” o actuación conjunta y global de la UE, frente a la tendencia a los “reinos de taifas”.
Los comentarios precedentes no deben confundir al lector y hacerle pensar que la Comisión realizaba una política regional, o de otro tipo, que recogería eficazmente las necesidades de la población y se acercaría a la propuesta de reflexividad-dialógica que aquí se viene tratando de exponer. No es así, como a continuación iremos exponiendo a lo largo de este capítulo. Sin embargo, sí que sería acertado asumir que la Comisión Europea, como organismo de concertación global para la UE, y a pesar de su burocratismo, encierra más posibilidades y oportunidades para la participación, que la que los propios Estados como entes individualizados permiten. De hecho, uno de los elementos que se analizarán es lo referente al programa LEADER, que nació como una Iniciativa Comunitaria que ha permitido aportar en algunos proyectos concretos referencias muy interesantes para el desarrollo territorial que aquí se propugna, y que precisamente por su carácter “concertado” entre Estados y CE y la presencia más significativa de las entidades sociales en su diseño y gestión, ha servido como “punta de lanza” de prácticas de desarrollo más innovadoras y participativas que las que los Estados miembros suelen poner en marcha.
La UE ha venido utilizando diversa terminología para denominar los documentos que expresan las actuaciones de su Política Regional respecto a las finalidades de la misma172. Estas finalidades se han venido concretando de una manera que combina objetivos sectoriales o temáticos, con objetivos territorializados o limitados a determinadas regiones o zonas geográficas. El “principio de concentración”, del que ya hemos hablado, es uno de los que ha guiado la utilización de los fondos económicos de la política regional, y es el que materializa la “territorialización” de la política regional de la UE, estableciendo para ello sus “objetivos” de actuación, que eran cinco en los periodos de programación que van desde 1988 hasta 1999 pero que se concretaron en tres a partir del periodo 2000-06, los cuales, con ligeras modificaciones y cambio de terminología, han seguido siendo válidos para el periodo 2007-13. Cada uno de dichos objetivos expresa un ámbito territorial y una situación de necesidad sobre la que se debe actuar en aras de favorecer el desarrollo y la cohesión territorial173.
En concreto, la metodología seguida ha sido la de proceder a una división territorial de la UE en función de las características de renta de las diversas regiones, así como según indicadores socioeconómicos y sociodemográficos174: