Studies Using If-Then

Los grandes avances en salud y educación son producto de la propagación de ideas y del costo relativamente bajo de la prestación de servicios básicos. Entonces ¿por qué siguen existiendo diferencias tan notorias entre un país y otro? ¿Y por qué tantos países con puntos de partida

similares han emprendido vías de desarrollo tan diferentes? Las respuestas a estas preguntas son, en muchos casos, específicas para cada país —en este capítulo analizaremos casos fructífe- ros y fracasos en los recuadros 3.3 y 3.6— pero también existen algunas pautas comunes.

Las aspiraciones de la gente y las expectativas

del gobierno importan, y mucho

Los países que progresan más rápido pueden dividirse, a grandes rasgos, en dos grupos: paí- ses que avanzaron en términos de crecimiento económico y aquellos que registraron un avance en desarrollo humano. Son pocos los países que han progresado en ambas dimensiones (de los países con mayores avances en el IDH ubica- dos en los 10 primeros lugares, sólo Indonesia y Corea del Sur lo han hecho tanto en ingresos como en las dimensiones del IDH no vincula- das a ingresos; cuadro 2.2 del capítulo 2). Por lo tanto, existen diferentes vías hacia el desarrollo; algunas ponen el énfasis en los estándares de vida material y otras, en salud y educación.

las distintas trayectorias de los países

Algunos enfoques de desarrollo se han centrado en la expansión de la riqueza y han considerado las posibles consecuencias adversas en otros aspectos del desarrollo humano como “costos sociales” necesarios. Pero los enfoques de desa- rrollo más integradores han hecho mucho por mejorar las condiciones materiales, sin dejar de lado las demás dimensiones.

Las trayectorias de los países pueden cate- gorizarse en cuatro grupos según la tipificación de logros o fracaso que hayan tenido en térmi- nos de desarrollo humano: países con alto cre- cimiento y alto desarrollo humano (procesos de desarrollo “virtuosos”), aquellos sin un alto cre- cimiento ni alto desarrollo humano (procesos “viciosos”) y aquellos que han logrado alcanzar sólo uno de los objetivos. Esta caracterización revalida la distinción que hicieran Jean Drèze y Amartya Sen entre la “seguridad mediada por el crecimiento” (crecimiento con prestaciones sociales amplias), la “seguridad basada en el apoyo” (en la cual la acción social directa prima sobre el crecimiento) y la “opulencia no inten- cional” (que da prioridad al crecimiento)44_.

La mayoría de los procesos virtuosos de desarrollo deben lidiar con conflictos distribu- tivos y para este fin, generar capacidades esta- tales y empresariales adecuadas en las que el Estado mantenga un poder compensatorio sufi- ciente para limitar el abuso de poder de mer- cado por parte de grupos capitalistas poderosos

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3.1

correlatos del bajo desempeño, condiciones promedio del período, 1970–2010

Grupos de países

Característica Bajo desempeñoa _{Otros Diferencia}

Valor del Índice de Desarrollo Humano, 1970 0,54 0,53 0,01 Gasto en salud pública (% del PIB) 3,0 3,6 –0,6* Gasto en educación pública (% del presupuesto total) 9,7 12,3 –2,6*

Democracias con alternanciab _{0,4 0,5 –0,1*}

Tasa de prevalencia del VIH 2,9 1,3 1,6*

Valor de exportación de recursos naturales (US$ por trabajador) 0,9 1,8 –0,9*

Guerra civil (% de países) 28 18 10

Ayuda recibida (% del INB) 7,3 5,0 2,3*

Gasto público total (% del PIB) 23,3 25,1 –1,8

Cantidad de países 46 89

* La diferencia es estadísticamente significativa a nivel de 5%.

a. Países donde el valor del IDH es considerablemente menor a lo esperado según las tendencias históricas de países con puntos de partida similares. Vea detalles en Gidwitz y otros (2010).

b. Democracias con alternancia en el poder después de una derrota electoral (capítulo 4).

Fuente: cálculos de la HDRO a partir de su propia base de datos, Banco Mundial (2010g), División de Estadística de las Naciones Unidas (2010), UCDP y PRIO (2009) y Chelbub, Gandhi y Vreeland (2009).

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3.4

Los conflictos tienen consecuencias devastadoras para muchas personas, aunque los efectos a nivel nacional varían. Algunos países, como Colombia, han sobrevivido a lar- gos períodos de conflicto interno y aún así han avanzado en desarrollo humano, aun- que a un ritmo menor al que podría haberlo hecho si no hubiese tenido que enfrentar esta situación.

El impacto que pueda tener un conflicto dependerá de sus características, intensi- dad y duración. Varios países de bajo desempeño con respecto a sus puntos de partida se han visto afectados por conflictos, como la República Democrática del Congo y Côte d’Ivoire. Las consecuencias afectan a individuos, familias, comunidades y al país entero: altas tasas de mortalidad, recursos productivos dedicados a la destrucción, pérdida de infraestructura económica y capital social, además de inseguridad e incertidumbre.

En algunos países, el deterioro económico parece relacionarse directamente con los conflictos armados, a pesar de lo difícil que es determinar la causalidad. La intensidad del conflicto varía considerablemente entre un país y otro, desde la región vasca de España hasta Burundi, Liberia y Sierra Leona. Paul Collier y Anke Hoeffler calcularon que demora en promedio 21 años alcanzar el PIB que se hubiera logrado en ausencia de conflictos. La población de Sierra Leona vio caer su ingreso a la mitad durante el conflicto que duró 11 años, en tanto que en Liberia, los ingresos se redujeron 80%. Los mecanismos que inciden en este resultado incluyen alta inflación, fuga de capitales y reducción del comercio internacional.

Estos efectos pueden continuar incluso después del cese de hostilidades. Las per- turbaciones y desaceleraciones económicas generan pérdidas en los medios de vida de la población y hacen aumentar aún más las altas tasas de desempleo. En Bosnia y Herzegovina, a 18 meses de haberse firmado el Acuerdo de Paz de Dayton, el desem- pleo era de entre 65% y 75%.

Fuente: Collier y Hoeffler, 2007; Davies, 2007; Fallon y otros, 2004; Imai y Weinstein, 2000; McLeod y Dávalos, 2008; Oxfam International, 2007; Staines, 2004; PNUD, 2008; ACNUR, 1997.

y resolver disputas sociopolíticas a favor de un aprovisionamiento de base amplia45_{. Entre las}

naciones que han seguido esta senda se encuen- tran la mayoría de los países exitosos de Asia Oriental y países de América Latina más esta- bles como Brasil. Entre los países con procesos viciosos se encuentran algunos países de África Subsahariana como Costa de Marfil y otros con un nivel de desarrollo humano inicial más alto, como la Federación de Rusia.

Se observa una gran diversidad de patrones en los países que han logrado promover la salud y la educación, pero no el crecimiento. En algu- nos, los grandes conflictos distributivos even- tualmente condujeron a una transición demo- crática, junto con los impulsos asociados a la mayor provisión de servicios sociales. Dentro de este grupo se encuentran economías de América

Latina como Bolivia y El Salvador. Los Esta- dos no democráticos, como Irán y Jamahiriya Árabe Libia, también han provisto servicios a grupos socioeconómicos medios y bajos.

correlatos y causas del progreso

¿Qué países lograron promover el desarrollo humano y cuáles fracasaron? En los estudios preliminares de este Informe sobre la frecuencia del bajo desempeño en las tendencias del IDH (aquellos países que progresaron en el IDH a una tasa considerablemente menor dado su nivel de desarrollo inicial) revelaron algunos patrones regionales interesantes. Los casos de bajo desempeño se presentaron principalmente en Europa y Asia Central, donde se registran

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3.5

Un nuevo enfoque para los estudios sobre crecimiento económico se basa en pruebas obtenidas para países específicos y combina de ma- nera sistemática datos microeconómicos, análisis macroeconómicos de series de tiempo e investigaciones sobre dinámicas de economía polí- tica. Estos modelos analíticos del crecimiento han comenzado a ofrecer perspectivas muy útiles. Veamos tres ejemplos.

Botswana: instituciones fuertes y crecimiento sostenido. Botswana regis- tró la tercera tasa de crecimiento del ingreso nacional bruto per cápita más alta del mundo en los últimos 30 años, sólo detrás de China y Corea del Sur. Los abundantes recursos de diamantes financiaron las inversio- nes en infraestructura, salud y educación. Pero muchos países, a pe- sar de sus considerables recursos naturales, no han tenido tan buenos resultados. Los logros de Botswana parecieran deberse a la solidez de sus instituciones. A pesar del gran tamaño del gobierno incluso para es- tándares africanos, ya que absorbe 40% del PIB, el nivel de patronazgo político y corrupción es bastante bajo y el gasto en educación y salud relativamente alto desde su independencia. Estas políticas, que han ge- nerado grandes beneficios para el país, se sustentan en el alto grado de participación social y las restricciones impuestas a los líderes políticos. Su origen se remonta a las instituciones tribales que lograron sobrevivir el período de colonización británica y la posterior independencia. Un ejemplo es la reforma aprobada a principios de los años noventa en respuesta a los incidentes de corrupción, que incluyó la creación de un Defensor del Pueblo independiente.

Mauricio: logros en exportaciones.Los frutos conseguidos por Mauri- cio se deben en gran parte al comercio internacional, pero no de una manera convencional. Mauricio era un país altamente proteccionista y el Fondo Monetario Internacional clasificó sus políticas comerciales

como unas de las más restrictivas en la década de 1990. No obstante, sus exportaciones crecieron ostensiblemente, sobre la base de zonas de procesamiento específicas, la eliminación de aranceles para insumos importados, incentivos arancelarios que subsidiaban las exportaciones y un mercado laboral que segmentaba los envíos al extranjero del res- to de la economía. A diferencia de otros gobiernos, Mauricio no aplicó grandes impuestos a la agricultura. Más bien, llegó a un acuerdo con los productores azucareros que generó ingresos suficientes para financiar una administración pública profesional y un sistema generoso de pro- tección social. El consenso social permitió al gobierno adecuarse a los cambios.

Venezuela: escasa diversificación económica.Hacia fines de la década de 1970, la economía de Venezuela sufrió un duro revés al caer el pro- ducto por trabajador no asociado al petróleo en 36%. Se ha culpado a la debilidad institucional, a la incompetencia de los gobiernos y a la “mal- dición de los recursos naturales”, pero nada de esto explica cómo Vene- zuela logró alcanzar el crecimiento más rápido de América Latina antes de 1970 si las instituciones y políticas eran prácticamente las mismas. Una explicación sería que el patrón de especialización del país era par- ticularmente sensible a crisis negativas como la caída en los precios del petróleo a principios de los ochenta, porque las capacidades necesarias para producir petróleo no podían transferirse fácilmente a otras indus- trias. Los países con poca flexibilidad exportadora, es decir, poca capa- cidad para cambiar a otras actividades cuando cae la demanda, pueden desempeñarse razonablemente bien en un contexto de precios de ex- portación estables, pero pueden desplomarse si colapsan los ingresos fiscales y las exportaciones y las reformas convencionales demuestran ser ineficaces para generar fuentes alternativas de crecimiento. Fuente: Hausmann y Rodríguez, próxima publicación; Subramanian y Devesh, 2003; Frankel, 2010; Leith, 2005; Acemoglu, Johnson y Robinson, 2003; Adamolekun, Lusignan y Atomate, 1997.

retrocesos en varios frentes durante la primera década de transición. En los inicios del siglo XXI, los avances han sido muy inferiores a lo esperado —sobre todo si se consideran los pun- tos de partida— en más de dos tercios de los países. Incluso durante el período 2006–2010, los resultados son decepcionantes en más de la mitad de los países de la región. Tal es el caso de África Subsahariana, donde cuatro de cada 10 países no registraron los avances pronosti- cados, Asia Oriental y el Pacífico (uno de cada tres), los Estados Árabes (uno de cada cuatro) y América Latina y el Caribe (uno de cada siete). Como contraparte, ninguno de los países de Asia Meridional ha tenido un bajo desempeño en 2010.

Los países de menor avance partieron con niveles similares de desarrollo humano. Se han ido distanciando de los países con mejor des- empeño debido a la lentitud con que se imple- mentan los cambios (cuadro 3.1). En promedio, gastan menos en salud y educación y suelen ser menos democráticos. La incidencia del VIH en estos países es alta, lo cual se relaciona estre- chamente con el bajo desempeño en África Meridional (capítulo 2). Contrario quizás a lo previsto, los países con bajo desempeño por lo general tienen menos recursos naturales que otras naciones, lo que sugiere que la “maldi- ción de los recursos naturales” no se aplicaría al desarrollo humano, conclusión que ha sido corroborada en estudios más sistemáticos46_.

Los países que han progresado poco en tér- minos del IDH tienen mayor incidencia de guerras civiles, aunque esta diferencia no es estadísticamente significativa, probablemente debido a la heterogeneidad de las experiencias en este campo (recuadro 3.4)47_.

También hemos constatado que los países con bajo desempeño en general reciben más ayuda internacional. Es una conclusión algo paradójica, pero que probablemente refleja el hecho de que la ayuda es encausada hacia los países rezagados. Esta y otras conclusiones que se presentan en el cuadro 3.1 reflejan las carac- terísticas comunes de los países y no necesaria- mente implican causalidad, algo muy difícil de determinar48_.

Los éxitos o fracasos dramáticos —los valo- res atípicos (outliers)— también ofrecen una

visión reveladora de la divergencia en las tra- yectorias. En los estudios preliminares para este

Informe se examinaron las principales caracte- rísticas de los países con mejor y peor desem- peño49_{. Se encontraron pocos resultados de}

aplicación universal, así como algunos patrones interesantes que sugieren interacciones comple- jas entre la desigualdad en los ingresos, el gasto social y el nivel de desarrollo inicial. Por ejem- plo, los países con altos ingresos promedio, pero con una distribución desigual, de todas mane- ras obtuvieron buenos resultados cuando el nivel de gasto social era alto o moderado. Tal es el caso de Chile, México y Panamá50_{. Por otra}

parte, algunos países de bajos ingresos, como Bangladesh y la República Democrática Popu- lar Lao, parecieran haberse sobrepuesto a las condiciones adversas a través del crecimiento económico, aún sin un gasto social elevado. Ambas vías serían factibles en los países de ingresos medios: Túnez mejoró su IDH a pesar del crecimiento moderado del ingreso, mientras que Indonesia se basó fundamentalmente en el crecimiento y, en menor medida, en el gasto social.

Es más fácil identificar los correlatos de las experiencias de desarrollo fructíferas o fallidas que establecer su causalidad. Éste ha sido un problema recurrente en los análisis empíricos del crecimiento económico basados en regresio- nes de corte transversal de países. Estas investi- gaciones han sido fuertemente criticadas, entre otras razones por obtener este abanico tan amplio de conclusiones51_{. Estudios recientes}

que han revivido la tradición más antigua de los estudios de caso enfatizan la heterogeneidad de las experiencias de crecimiento y sugieren que los efectos de las políticas e instituciones varían sistemáticamente entre un país y otro según sus condiciones históricas, políticas y estructura- les52_{. Nuestro estudio se basa en los avances de}

análisis macro y microeconómicos para enten- der el crecimiento de la economía y combina las fortalezas del análisis cuantitativo con las explicaciones matizadas de los estudios de casos (recuadro 3.5)53_.

Los análisis estadísticos comparativos entre países a veces van demasiado lejos, pero de todas formas permiten comprender mejor diversos temas. En los estudios preliminares para este

Es más fácil identificar los correlatos de las

experiencias de desarrollo fructíferas o fallidas que establecer su

Informe, analizamos los factores determinantes del desarrollo humano empleando una mues- tra de 111 países para un período de 40 años54_.

Abordamos los problemas empíricos del análi- sis cuantitativo de corte transversal entre paí- ses, haciendo una distinción entre los efectos a largo y corto plazo y tomando en consideración las dinámicas del desarrollo humano específi- cas de cada país y la injerencia de condiciones previas clave. Entre ellas sobresalen el desarro- llo institucional, la religión, el desarrollo polí- tico, la desigualdad de género y la desigualdad de ingresos. El esquema, al flexibilizar los efec- tos de las políticas para que se vean reflejadas las condiciones previas del país, libera el análi- sis de las restricciones que impone el enfoque de “modelo o talla única” aplicado en estudios anteriores.

El análisis arrojó tres importantes conclu- siones. La primera de ellas es que los factores determinantes del crecimiento económico no coinciden necesariamente con los del desarro- llo humano. Es decir, variables como comercio, inversión extranjera e instituciones suelen inci- dir de diversas maneras en el crecimiento eco- nómico y el desarrollo humano. La segunda es que el impacto de estos factores determinantes cambia considerablemente según las condicio- nes estructurales e institucionales previamente existentes. Y en tercer lugar, existen múltiples ciclos de retroalimentación entre los compo- nentes del IDH que pueden incidir en la efecti- vidad de las políticas.

La urbanización incidió positivamente y de manera importante en los avances en educación e ingresos. Esto corrobora la noción de que las ciudades ejercen un rol fundamental en la trans- misión de ideas y la movilización política. El comercio no tuvo mayor influencia en los ingre- sos, pero sí se observa una correlación positiva con algunos indicadores de salud y educación, lo cual valida la hipótesis de que la transmisión de conocimientos e ideas incide en las dimensiones del desarrollo humano no relacionadas con el ingreso. Las variables institucionales, como las restricciones impuestas al poder ejecutivo, tuvie- ron un impacto positivo en la educación y en los ingresos, pero no en la salud55_.

Las políticas para avanzar en igualdad de género también pueden afectar al desarrollo

humano. Debido a que la mujer no goza de tan buena salud como el hombre y tampoco alcanza los mismos niveles de educación, las medi- das destinadas a reparar esta disparidad con- tribuyen con el desarrollo humano. Un estu- dio encargado para este Informe reveló que la introducción de cuotas de género en la cámara baja de los parlamentos provinciales durante los años noventa redujo significativamente la tasa de mortalidad infantil en Argentina56_{. Y}

varios estudios vinculan la igualdad de género con el crecimiento humano. Cerrar la brecha de género en educación también se ha asociado con mayores tasas de crecimiento57_.

Existen abundantes indicios que sugieren que una mujer tiende, aunque sea marginal- mente, a invertir más en los hijos que un hom- bre. Por lo tanto, las políticas para empoderar a la mujer, en teoría, mejoran los índices de salud

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3.6

El desarrollo no es lineal ni estable. El progreso que surge de las innovaciones tecnoló- gicas es intermitente, con períodos de aceleración y desaceleración. La propagación de ideas y tecnologías de un país a otro es una explicación clave del progreso en el creci- miento económico y en salud y educación, como demuestra este capítulo. Académicos como Samuel Huntington sostienen que la democratización ocurre en oleadas y que muchos países pasan por procesos de cambios similares en sus instituciones políticas.

La volatilidad descendente es costosa. Son comunes los reveses en el crecimiento económico, especialmente en los países en desarrollo. Un estudio reciente reveló que más de un cuarto de las recesiones en países en desarrollo generaron pérdidas en el