El hecho de que el Tratado de Lisboa cree nuevas bases jurídicas explícitas sobre políticas de inmigración no supone que la Presidencia española haya tenido que empezar desde cero en este terreno, ya que existían políticas de la Unión en esta materia desde antes y, sobre todo, desde la Cumbre Europea de Tampere de 1999. Así, la Presidencia española ha partido de la continuación de las políticas ya diseñadas e iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa2.
Desde la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950, que anunció el comienzo de la cons- trucción europea, hace ya sesenta años, hasta el Tratado de Lisboa, que, como acabamos de ver, proporciona una específica base jurídica para una política europea de la inmigra- ción, la Comunidad Europea, primero, y la Unión Europea, después, fueron establecien- do los hitos de un marco jurídico que ha permitido resolver muchos de los problemas con los que se tenían que enfrentar los Estados miembros al transformarse Europa de un espacio que expulsaba a su gente a otro que acoge a inmigrantes procedentes a todo el mundo.
Con el Tratado de Maastricht de 1992, que acuñó el concepto de la “ciudadanía común europea”, la libre circulación intracomunitaria salió del ámbito económico para constituir el núcleo de un derecho fundamental supranacional, el de desplazarse en el interior de la Unión
sin ningún tipo de limitaciones3.
El término “inmigración” ha quedado reservado a la entrada de ciudadanos de países no pertenecientes a la Unión Europea. Al tratarse del tercer pilar no sería posible, en un princi- pio, adoptar normas comunes, siendo necesario, en cambio, recurrir a medidas basadas en la cooperación intergubernamental. El Tratado de Ámsterdam, en 1997, dio un nuevo paso, al establecer que ciertas cuestiones relativas a la concesión de visados y a la inmigración proce- dente del exterior en general pasaran al primer pilar, es decir, que constituyeran competencias comunitarias sometidas a regulación supranacional. Entre tanto, el Convenio de Schengen sobre la eliminación de controles fronterizos entre algunos Estados miembros estableció un
2. Véase mi contribución al libro-homenaje al profesor José Antonio Escudero “La elaboración del Derecho de la Unión Europea en materia de inmigración”, pendiente de publicación. Véase también Rodrigo Bercovitz Rodríguez- Cano, “La reagrupación familiar de los extranjeros residentes en España”, en Pacis Artes. Obra homenaje al Prof. Julio
D. González Campos, Madrid, Universidad Autónoma y Eurolex, 2005, vol. II, pp. 1259-1275; Michael Bogdan, “The
Impact of the E. C. Treaty on the surnames of migratory European citizens”, op. cit., vol. II, pp. 1277-1286; Mayte Eche- zarreta Ferrer, “La diversidad cultural y la pluriconexión jurídica en el marco del fenómeno complejo de la geronto- inmigración”, op. cit., pp. 1423-1452; J. Martín Pérez de Nanclares, “La Inmigración y el asilo en la Unión Europea. Hacia un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia”, Madrid, Editorial Colex, 2002; José Mª Mena Álvarez, “Inmigrantes (para Victoria Abellán)”, en Anna Mª Badía Martí, Antoni Pigrau Solé, Andreu Olesti Rayo (coords.), “Derecho inter- nacional comunitario ante los retos de nuestro tiempo”, Homenaje V. Abellán, Marcial Pons. Madrid-Barcelona-Bue- nos Aires, 2009, vol. I, pp. 3-12; Esperanza Orihuela Calatayud, ibídem, cit., 2009, vol. I, pp. 457-776, “Jurisdicción universal e inmigración: Derecho internacional y Derecho español, p. 472; Edouard Sagarra Trías, “La globalización, derechos humanos y el fenómeno de la inmigración, ibídem, cit., 2009, tít. I, pp. 653-677.
sistema de cooperación reforzada que impone la necesidad de una acción común para el
control de las fronteras exteriores4.
El art. 3.d TCE modificado por el Tratado de Maastricht había previsto la adopción de “medidas relativas a la entrada y circulación de personas en el mercado interior”, y el art. 100.c previó la regulación de los visados a nacionales de terceros países que pretendieran cruzar las fronteras exteriores de la Unión. El Consejo podría decidir por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, la lista de países a cuyos ciudadanos cabe exigir visados para entrar en el territorio de la Unión. Se adoptaron, así, las primeras reglas sobre un modelo
uniforme de visado5.
En 1994, la Comisión contempló por primera vez la posibilidad de ir más allá en esta mate-
ria en una Comunicación sobre inmigración y asilo6. Pero hasta 1996 tuvo que recurrir a la
técnica de la “recomendación” para armonizar las medidas que los Estados miembros pudie-
ran adoptar para frenar la contratación ilegal de ciudadanos procedentes de terceros países7.
El Consejo Europeo de Viena, antes incluso de la entrada en vigor del Tratado de Ámster- dam, adoptó un Plan de Acción para la creación del “Espacio de Libertad, Seguridad y Jus- ticia” previsto en el Tratado. Las siglas LSJ acaban sustituyendo a las siglas JAI (“Justicia y asuntos de interior”), a medida que, tras la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, se pasa de la cooperación intergubernamental a la adopción de normas comunes. El Tratado de Ámsterdam, además de incorporar al primer pilar las cuestiones relativas a visados sobre asilo e inmigración, incluyó un Protocolo que incorporaba una parte del acervo de Schengen al marco jurídico común de la Unión.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam el Consejo Europeo de Tampere (Finlan- dia), de 15-16 octubre de 1999, estableció los principios de la nueva política comunitaria en materia de inmigración y asilo apoyándose en las nuevas bases jurídicas que proporcionaba el Tratado de Ámsterdam. Después de afirmar en su párrafo 2 el derecho de los ciudadanos comunitarios “a circular libremente por toda la Unión”, el párrafo 3 puntualiza que “no obstante, esta libertad no debería considerarse dominio exclusivo de los ciudadanos de la Unión”, ya que sería “contrario a las tradiciones europeas negar esta libertad a aquellas per- sonas a las que sus circunstancias conducen justificadamente a tratar de acceder a nuestro territorio”.
4. Véanse las críticas a este sistema jurídico en J. Martín Pérez de Nanclares, “El nuevo Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Proyecto de Constitución para Europa”, en VVAA, Soberanía del Estado y Derecho Internacional-
Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Universidad de Córdoba-Universidad de Sevilla-Universidad de
Málaga, Sevilla, 2005, t. II, pp. 857-877. A. del Valle Gálvez, “Europa como Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Las previsiones del Tratado Constitucional”, en V. Bou y M. Cervera (coords.), El Derecho de la UE 20 años después de la
adhesión de España, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, pp. 143-177; ibídem, “Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y
Tratado Constitucional”, en Noticias de la Unión Europea, 2005, nº 250, pp. 111-122. 5. Reglamento Consejo CE/1683/95, de 29 de mayo de 1995.
6. COM(94) 23.
La política europea en materia de inmigración y asilo se basa desde Tampere en la consecu- ción de un difícil equilibrio entre la apertura del territorio de la Unión a los ciudadanos de terceros países que necesitan venir aquí y “la necesidad de llevar a cabo un control cohe- rente de las fronteras exteriores para poner fin a las inmigración ilegal y para luchar contra quienes la organizan y cometen delitos internacionales conexos”. La Unión Europea debe ser, a la vez, “abierta y segura, plenamente comprometida con las obligaciones que emanan de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados y otros instrumentos pertinentes en materia de derechos humanos y capaz de responder de forma solidaria a necesidades de tipo humanitario. El párrafo 4 previó “la integración en nuestras sociedades a los nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión”. La primera parte del Programa de Tampere (Parte A) está dedicada a la política comunitaria de inmigración y asilo. El Programa de Tampere concibió una política de inmigración y asilo basada en cuatro elementos: la colaboración con los países de origen, el desarrollo de un sistema europeo común de asilo, el trato justo a los nacionales de terceros países y la gestión de los flujos migratorios.
Sobre la base del Programa de Tampere, las instituciones de la Unión han desarrollado normas jurídicas y organizado acciones comunes de los Estados miembros en materia de inmigración y asilo.
El Consejo Europeo de La Haya, de 4 y 5 de noviembre de 2004, aprobó un Programa plurianual de consolidación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, y la Comisión
propuso en 2005 un Plan de Acción8 para su desarrollo en el período 2005-2010, que
incluía previsiones sobre asilo, inmigración, integración, fronteras, visados y otras cuestio- nes similares. Más recientemente, el Programa de Estocolmo, adoptado en diciembre de 2004, prorroga y amplía las previsiones del Programa de Tampere relativas al Espacio de Liber- tad, Seguridad y Justicia.