Summary of the study

6.a. Formulación normativa

Se remonta al año 1900 la primera regulación sobre el silencio administrativo, en ocasión de sancionarse la ley Nº 3952, cuyo art. 2º contempla: “Si la resolución de la Adminis-

tración demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha reso- lución, la acción podrá ser llevada directamente ante los tri- bunales acreditándose el transcurso de dichos plazos”.

Luego, la figura de la denegatoria por silencio es receptada en materia de procedimiento administrativo a tra- vés del dec. Nº 7520/44 el que, en el art. 3º, prevé que el pedi- do de revocatoria, previo al recurso jerárquico, se entenderá denegado cuando no fuese resuelto dentro del término de diez días a contar desde su presentación 68_.

En 1972, con la ley Nº 19.459 se lleva a cabo la consagra- ción definitiva en el art. 10º, al expresar que “El silencio o la

ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpreta- rán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especia- les no previeren un plazo determinado para el pronunciamien-

68_{Conf. Carlos R. TRIBIÑO, “El silencio administrativo como vía de acceso al} proceso contencioso administrativo”, en VV.AA. Temas de Derecho Administrati-

vo (obra colectiva en honor al Prof. Dr. Agustín A. GORDILLO), La Plata, Librería Editora Platense, 2003, pág. 495. También, véase, Juan F. LINARES, “El silencio administrativo denegatorio en la ley 19.549”, LL, t- 1980-C, pág. 768.

to, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolu- ción, se considerará que hay silencio de la Administración”.

Para Gordillo 69_{, la norma establece que la consecuencia} de la inactividad de la Administración es el “silencio admi- nistrativo” que otorga carácter decisorio a su falta de pro- nunciamiento. Opinión con la que se disiente, porque se en- tiende que el silencio o la ausencia de pronunciamiento es un supuesto de la inactividad. No a la inversa. En consecuencia, frente al silencio administrativo se configura la inactividad dado que se trata de una omisión a una obligación formal o al deber de declarar o resolver.

Cuando se trata de continuar la vía impugnativa, dife- rente a la expresada en el art. 10 LNPA, el RNPA efectúa las siguientes consideraciones respecto del silencio, como el art. 87 que expresa: “Si el recurso de reconsideración no fuere

resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputar- lo denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto des- pacho” 70_{. La norma determina un silencio automático y una} naturaleza jurídica al asimilarlo como una denegación táci- ta del recurso.

Por su parte, el art. 91 RNPA, respecto del recurso jerár- quico, indica “El plazo para resolver el recurso jerárquico será

de treinta (30) días, a contar desde la recepción de las actua- ciones por la autoridad competente, o en su caso, de la presen- tación del alegato -o del vencimiento del plazo para hacerlo- si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio” 71_. Otra vez, la técnica silencial opera luego de transcurrido de-

69_{Agustín GORDILLO (director), Procedimiento Administrativo, Buenos Ai-} res, Lexis Nexis Depalma, 2003, pág. 137.

70_{Artículo sustituido por art. 1° del dec. N° 1883/1991, BON: 24/9/91.} 71_{Artículo sustituido por art. 1° del dec. N° 1883/1991, BON: 24/9/91.}

terminado espacio temporal por razones de celeridad y efica- cia, sin necesidad de interpelación a la Administración.

Finalmente, con referencia al recurso de alzada, dada la remisión efectuada por el art. 98 RNPA, se aplican las mis- mas pautas del art. 91 RNPA citado.

6.b. Jurisprudencia nacional respecto de la naturaleza jurídica

- Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administra- tivo de San Martín, 4/7/06, “Mazzaglia, Ricardo A. vs. Munici- palidad de José C. Paz”: “El silencio administrativo, sea que se considere un hecho al que la ley asigna efectos jurídicos, o bien, una ficción legal con consecuencias jurídicas procesa- les, es una institución concebida acorde al principio de juridicidad, en tanto la Administración tiene el deber de ac- tuar, y en orden al principio de tutela judicial efectiva, el cual no puede verse afectado por el incumplimiento de la autori- dad administrativa”.

- Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Ad- ministrativo Federal, Sala II, 25/8/05, “Riikahe S.R.L. vs. DNV - Resol. 777-01, Ley 25.344”: “Si la negativa de la administra- ción al reconocimiento de la petición crediticia de la actora sólo surgiera de una presunción legal dirigida a otorgarle sen- tido a su silencio, menos rigurosa debe ser la interpretación de las exigencias a cumplir en cuanto al acceso a la justicia”.

- Corte Suprema de Justicia de la Nación 72_{, 4/4/06,} “Aeroandina S.A. y Fexis S.A. s/ apel. resol. Comisión Nacio- nal de Defensa de la Competencia”: “El silencio de la Admi- nistración ante la solicitud de la actora (…) no vale como con- sentimiento tácito, ya que se trata de una conducta inepta para ser considerada como una manifestación positiva de vo-

72_{Fallos 329:972 (2006), del dictamen del procurador fiscal subrogante} que la Corte hace suyo.

luntad, pues, salvo disposición expresa del orden normativo, debe interpretarse en sentido negativo”.

- Corte Suprema de Justicia de la Nación 73_{, 24/4/01,} “Villareal, Clara Baudilia vs. ANSeS s/ reajuste por movili- dad”: “Si para acceder a la vía jurisdiccional se requiriera un acto expreso, la autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las peticiones que se le plantearan, para evitar tales excesos nació el instituto del silencio de la Administración, de modo que -frente a la inactividad de la autoridad administrativa- el interesado cuenta con la facultad de recorrer la vía judicial como si hu- biese una resolución expresa, aunque no exista”.

- Corte Suprema de Justicia de la Nación 74_{, 3/4/01,} “Electroingeniería S.A. vs. Dirección de Energía de Catamarca”: “La denegación por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda ac- cionar judicialmente ante el incumplimiento de la Adminis- tración, pero en modo alguno transforma ese silencio en una manifestación de voluntad, simplemente porque aquélla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no actúa, es decir, deja transcurrir el plazo sin resolver”.

6.c. Legitimación activa

Llegado a este punto, corresponde desentrañar quién se encuentra legítimamente habilitado para hacer valer para su beneficio la técnica silencial. Siguiendo a García Pullés 75 _se considera que nadie más que el peticionante originario pue-

73_{Fallos 324:1405 (2001).} 74_{Fallos 324:1087 (2001).}

de realizar una interpretación denegatoria de lo que peticionó. No podrá hacerlo un tercero, ni muchos menos la Administración Pública.

En el art. 10 LNPA lo importante es que la pretensión incoada por el administrado requiera un pronunciamiento concreto. Esta petición será entonces la condición objetiva que habilita o legitima. En el mismo sentido que lo prescribe el régimen nacional de procedimientos administrativos, se encuentran las normas de las provincias de Chubut 76_{, La Pam-} pa 77_{, La Rioja} 78_{, Neuquén} 79_{, Río Negro} 80_{, Santa Cruz} 81 _{y Tie-} rra del Fuego 82_.

En el caso de la aplicación de los arts. 87, 91 y 98 RNPA se desprende una conexión con la legitimación exigida para articular los recursos de reconsideración, jeráquico y de al- zada, es decir, un derecho subjetivo o un interés legítimo (art. 74 RNPA).

Quedan excluidas de la situación planteada cuando el estado y la evolución de las actuaciones dependen exclusiva- mente de la actividad del administrado; en tal caso, el incum- plimiento de alguna carga válidamente impuesta o exigible al interesado, no configura el supuesto de silencio sino de caducidad (art. 1º, inc. e, apartado 9º LNPA).

76_{Art. 76 de la ley Nº 920 de Procedimiento Administrativo de Chubut.} 77_{Art. 46 de la ley Nº951 de Procedimientos Administrativos de La} Pampa

78_{Art. 161 de la ley Nº 4044 de Procedimientos Administrativos de La} Rioja.

79_{Art. 162 de la ley Nº 1284 de Procedimientos Administrativos de} Neuquén.

80_{Art. 17 del decreto Nº 819 sobre Normas de Procedimiento Adminis-} trativo de Río Negro.

81_{Art. 10 de la ley Nº 1260 de Procedimientos Administrativos de Santa} Cruz.

82_{Art. 102 de la Ley Nº 141 de Procedimiento Administrativo de Tierra} del Fuego.

En cambio, puede haber ciertas situaciones en donde no es tan claro que la carga de su producción o presentación recaiga exclusivamente sobre el interesado. De existir una duda razonable al respecto, que no despeje totalmente la res- ponsabilidad del órgano administrativo en la inactividad de procedimiento, la retardación podrá configurarse en virtud del principio pro actione. De tal modo, la jurisprudencia indi- có -en un caso- que no obsta a la admisibilidad de la acción contencioso administrativa, si al tiempo de ser promovida faltasen pocos días para tener por producido el silencio que habilita, y si dicho plazo ya estaba cumplido cuando la Ad- ministración recibió el oficio que requería, por ejemplo, la remisión del expediente 83_.

6.d. Mecánica

En lo que se refiere a la mecánica que permite operativi- dad de la técnica silencial, pueden advertirse dos maneras distintas, o bien seguirse el sistema de “denuncia de la mora”, interpelación o formal constitución en mora; o bien cuando la norma lo permita, el silencio “automático” o instantáneo.

A partir de ambas posibilidades surge la siguiente dis- tinción. Primero, la mora es el estado en el cual el incumpli- miento se hace jurídicamente relevante. Segundo, la demora de la Administración es el mero retardo de ella en el cumpli- miento de la obligación que le es propia, es así un elemento de la mora y no la mora misma.

Dentro del denominado sistema de “denuncia de la mora” no basta el vencimiento del plazo otorgado a la Administra- ción para pronunciarse, sino que es necesario que el particu- lar requiera previamente la actuación debida a través de un “pronto despacho”.

83_{CNContAdmFed., Sala III, 30/6/88, “Copyc Constructora S.A. vs. Aso-} ciación Coop. Liceo Nac. de Señoritas Nº 1 y otra”.

Por la constitución en mora, la Administración queda ad- vertida de su incumplimiento. Además, transcurrido cierto lapso temporal establecido normativamente sin que la deci- sión pertinente haya recaído, se configura el silencio como técnica frente a la inactividad formal.

En cambio, cuando la técnica opera sin necesidad de “re- querimiento” o “denuncia” alguna del particular, sólo basta el transcurso de los plazos previstos por el ordenamiento jurí- dico para que la Administración se pronuncie. Al respecto, cabe recordar que algunos textos romanos solían decir “dies interpellat

pro homine” (el tiempo interpela en lugar del hombre).

Evidentemente, las soluciones variarán según sea la for- mulación normativa, como ya se explicó; se encuentra el art. 10 LNPA, por un lado, y, por el otro, los arts. 87, 91 y 98 RNPA. Pero en ambos casos se tienden a evitar las situacio- nes de verdadera indefensión en que se encontrarían los par- ticulares frente al silencio o ambigüedad de la Administra- ción Pública 84_.

A su vez, para compatibilizar estas disposiciones regla- mentarias con el art. 10 de LNPA se las justifica como una morigeración de la regla a la prerrogativa de auto limitación que se impuso la Administración al emitir ella misma el de- creto 1759/72 85_{. De esta manera, se prefiere efectuar una in-}

84_{Juan Carlos CASSAGNE, “La ley nacional de procedimientos adminis-} trativos Nº 19.549”, ED, t. 42, pág. 835.

85_{En este sentido Armando CANOSA, Recursos... ob. cit., págs. 169 y 170,} enfatiza que “He aquí cuando aparece la posibilidad de auto limitación por

parte de la Administración respecto de ciertas prerrogativas enunciadas por el legislador, que el Poder Ejecutivo decidió no utilizar, con fundamento en que el requerimiento de pronto despacho se traduce en un beneficio para la Admi- nistración, el cual tiene carácter de renunciable. Por otra parte, entendemos que si la propia ley dejó librada al arbitrio del órgano administrativo de que se trate la posibilidad de que se le dé el carácter positivo al silencio que se produzca en determinados casos, no puede existir óbice alguno para que por la misma vía se elimine un requisito formal como es la presentación del escrito de pronto despacho. Finalmente, cabe consignar que solamente podrían solici- tar la ilegitimidad de las disposiciones reglamentarias los representantes del

terpretación armónica de la LNPA y su reglamentación, por- que así se favorece la aplicación de las dos mecánicas de ope- ratividad de la técnica silencial según sean las circunstancias. Por último, a modo ilustrativo, analizadas las normas de procedimientos vigentes en distintas provincias, se advierte que La Pampa 86_{, Río Negro} 87_{, Santa Cruz} 88 _{y Córdoba} 89 _adop- tan el sistema de la constitución en mora por inactividad como presupuesto para configurar el silencio. En cambio, optan por su operatividad automática: Catamarca 90_{, Entre Ríos} 91_, Formosa 92_{, La Rioja} 93_{, Mendoza} 94 _{y Neuquén} 95_.

6.e. Habilitación judicial a partir del silencio denegatorio

Se remarca que la doctrina del silencio de la Administra- ción se erige como una técnica jurídica de tutela a favor del

Estado, lo que implicaría ir contra sus propios actos”. Del mismo autor,

“Autolimitaciones de la Administración en materia de silencio y caduci- dad”, ED, t. 158, pág. 271

86_{Art. 46 de la ley Nº 951 de Procedimientos Administrativos de La} Pampa.

87_{Art. 17 del decreto Nº 819 referente a las normas de Procedimiento} Administrativo de Río Negro.

88_{Art. 10 de la ley Nº 1260 de Procedimientos Administrativos de Santa} Cruz.

89_{Art. 7º de la ley Nº 7182, Código de Procedimiento en lo Contencioso} Administrativo de Córdoba.

90_{Art. 25 de la ley Nº 3559, Código de Procedimientos Administrativos} de Catamarca.

91_{Art. 5º de la ley Nº 7061, Código Procesal Administrativo de Entre} Ríos.

92_{Art. 5º de la ley Nº 584, Código Procesal Administrativo de Formosa.} 93_{Art. 5º de la ley Nº 4243, Código Procesal Administrativo de La Rioja.} 94_{Art. 6º de la ley Nº 3918, Código Procesal Administrativo de Mendoza.} 95_{Art. 162 de la ley Nº 1284 de Procedimientos Administrativos de} Neuquén.

administrado y no de la Administración. Por ello, la jurisdic- ción no puede admitir la actitud del Estado cuando pretende prevalecerse de su silencio para oponerse a la revisión de sus actos, porque importa ir en desmedro del principio gene- ral del derecho consistente en la prohibición de invocar la propia torpeza 96_.

El efecto denegatorio atribuido a la actitud silente, mer- ced una ficción legal, es una solución procesal -como fue expre- sado- que permite al particular habilitar la instancia judicial.

6.e.1. Cómputo de los plazos para interponer la acción

Mairal 97 _{observa que para abrir la instancia jurisdiccio-} nal, deben reunirse ciertas condiciones referentes al recu- rrente, a la conducta administrativa impugnada y al momen- to en que se solicita el control. Estos son agrupados como condiciones positivas, donde se comprenden la legitimación, el acto justiciable y, como condición negativa, la interposi- ción de la acción dentro de los plazos establecidos.

A su vez, hay dos tipos de plazos que el accionante deberá tener en cuenta para hacer valer temporalmente su derecho. El primero de ellos es la prescripción, que constituye el es- pacio de tiempo para hacer prevalecer un derecho. El art. 3949 del CC expresa que “… la expresión liberatoria es una

excepción para repeler una acción por el solo hecho que el que la entabla, ha dejado durante un lapso de tiempo de in- tentarla, o de ejercer el derecho al cual ella se refiere”. El

segundo, son los plazos de caducidad que se basan en la ne- cesidad de definir rápidamente una situación jurídica y que tal vez podrían condicionar la existencia misma del derecho a su inmediato ejercicio 98_.

96_{Conf. Pascual E. ALFERILLO, “Reflexiones sobre los efectos del silencio} de la Administración con relación a la acción contencioso administrativa”,

LL, Suplemento Cuyo, diciembre, 2003, pág. 788.

97_{Héctor A. MAIRAL, Control judicial de la Administración Pública, Bue-} nos Aires, Depalma, 1984, t. 1, pág. 125.

Lo propio de estos plazos de caducidad es su índole pe- rentoria, automática y fatal. Opera de pleno derecho y su efec- to fundamental es la pérdida o extinción del derecho no ejerci- do. La prescripción, por el contrario, no reúne esas caracterís- ticas; el beneficiario puede no hacer uso de ella, no opera ni funciona de pleno derecho y no produce la extinción definitiva del derecho, sino su subsistencia como obligación natural 99_.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, al dictar su sentencia en el caso “Gypobras” 100 _{manifiesta que la existen-} cia de términos para demandar a la Administración (esto es, los plazos de caducidad) se encuentra justificada en la nece- sidad de otorgar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos. Lo que es distinto, en los casos en que la Administración declina su obligación de otorgar una respues- ta, en donde no se puede premiar su actitud negligente exi- giendo al particular el cumplimiento de mayores cargas, por- que ello importaría un trato notablemente desigual entre los sujetos y atentaría contra el art. 18 CN.

En el régimen jurídico nacional, el art. 26 de LNPA prevé que “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando

el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el art. 10 y sin perjuicio de lo que corres- ponde en materia de prescripción”. Así, ante el silencio de la

Administración en resolver dentro de los plazos fijados, la demanda puede ser iniciada en cualquier momento sin per- juicio de lo que fuera pertinente en materia de prescripción. Ello implica que no procede la aplicación del plazo del art. 25 LNPA, es decir, el plazo perentorio de noventa (90) días hábi- les judiciales para interponer la acción y, en este sentido, se encamina la jurisprudencia 101_.

99_{Julio R. COMADIRA (en colaboración de Laura MONTI), Procedimientos}

administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y comentada, Buenos Aires, La Ley, t. 1, 2003, pág. 477.

100 _{Fallos 318:441 (1995), especialmente en considerando 8º.}

101 _{Por ejemplo; CNContAdmFed., Sala I, 26/6/90, “Sacoar S.A. vs. Di-} rección Nacional de Vialidad”; del mismo tribunal, 25/2/00, “Mundo, Antonio

La ley Nº 24.447 102 _{(art. 27) establece en los casos de} denegatoria por silencio de la Administración ocurridos en los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de crédito o titulo 103_{, an-} terior al 1º de abril de 1991, un plazo de caducidad de no- venta (90) días hábiles judiciales. Y su decreto reglamenta- rio Nº 852/1995 104 _{precisa (art. 3º) que “La denegatoria por} silencio de la Administración Pública prevista en el artículo 27 de la ley Nº 24.447 agotará la vía administrativa en cual- quier supuesto…”.

Años más tarde, mediante el art. 12 de la Ley de Emer- gencia Económica y Financiera Nº 25.344 105 _{se efectuaron al-} gunas reformas significativas que impactaron sobre el cóm- puto de los plazos para interponer la acción procesal; entre ellas, se reformuló el art. 31 de la LNPA que quedó redactado de la siguiente forma: “El pronunciamiento acerca del recla-

mo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formu- lado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despa- cho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los

vs. Estado Nacional”. Y, Fallos 316:2477 (1993), declaró la inconstitucionali- dad de normas provinciales que hacen operar la caducidad para el inicio de la acción contencioso administrativa contando los plazos a partir de que se produce la denegatoria por silencio.

102 _{Presupuesto General para 1995. Publicada BON: 30/12/94.} 103 _{No es de aplicación a las peticiones de pago relativas a obligaciones} reconocidas y firmes en sede judicial o administrativa, ni respecto de los créditos fiscales regidos por el Título VI de la ley Nº 24.073, modificada por la ley Nº 24.463.

104 _{Publicada en BON: 26/6/95. Agustín GORDILLO (director) en Procedi-}

miento… ob. cit., pág. 286, manifiesta que a los fines de analizar la constitu-

cionalidad de la ley 24.447 debería tenerse en cuenta cierta jurisprudencia que sostiene que la Ley de Presupuesto no es el lugar jurídicamente válido