Syntactic complexity

función principal del Poder Judicial (integrado por la Corte Suprema de Justicia y Tribunales inferiores). Esta función no es otra que la de juzgar los asuntos que pertenecen a la competencia originaria y derivada de los máximos tribunales de la Nación, de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se dice que el Poder Legislativo también ejerce esta función cuando se lleva a cabo un juicio político en contra del Presidente, Ministros, Jefe de Gabinete de Ministros y miembro o miembros del Poder Legislativo.

• Si bien cada órgano tiene asignada específicamente una de estas funciones, puede realizar -en algunos casos- alguna de las otras dos:

a- El Poder Ejecutivo: participa en funciones legislativas (cuando promulga leyes; dicta decretos, reglamentos) y participa en funciones judiciales (cuando indulta o conmuta penas; arresto de personas durante el estado de sitio, etc.).

b- El Poder Legislativo: también realiza funciones ejecutivas (cuando autoriza al Poder Ejecutivo a declarar la guerra o a firmar la paz; cuando aprueba o desecha tratados; cuando el Senado presta acuerdo para que el Poder Ejecutivo nombre jueces; etc.) y participa en funciones judiciales (cuando interviene en juicio político -la Cámara de Diputados acusa y la Cámara de Senadores resuelve-).

c- El Poder Judicial: participa en funciones legislativas (ya que cuando declara la inconstitucionalidad de normas del Congreso o decretos del Poder Ejecutivo está haciendo un control legislativo) y participa en funciones ejecutivas (cuando nombra o remueve a determinados funcionarios).

Función Administrativa: la función Administrativa es la actividad que desarrollan tanto el Poder Ejecutivo, Poder Judicial o Poder Legislativo destinada a la gestión de asuntos administrativos del Estado, como lo realiza cualquier empresa privada en su gerencia de administración, como la contratación de proveedores y de empleados, la aprobación de gastos a realizar, etc.

Gordillo: la función Administrativa abarca el estudio del sujeto que ejerce dicha función o sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos, de los agentes que se desempeñan en esos órganos y estructurada en forma de administración central (centralizada o desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos que dimana del art 42 de la Constitución.

Puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de un servicio público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.

Forman parte del ejercicio de la función administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es decir los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades” o seudo “poderes” que se le atribuyen por parte de la doctrina: potestad jurisdiccional de la administración, poder de policía, zona de reserva de la administración, actos de gobierno, etc.

Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de Derecho.

a- Límites sustantivos: principios jurídicos superiores del orden constitucional y supraconstitucional (razonabilidad, no desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación de medio a fin, sustento factico suficiente, motivación adecuada, procedimiento regular previo a la emisión del acto, etc.).

b- Límites adjetivos o procedimentales: recursos y remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración o revocatoria, jerárquico, alzada, etc.), las acciones y recursos del proceso judicial (acción ordinaria, acción de amparo, amparo por derechos de incidencia colectiva, amparo por mora de la administración, habeas data, interdictos; en el orden provincial, acciones de plena jurisdicción, de anulación, de interpretación, etc.), y la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado (responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes).

A ello cabe agregar la intervención que pueda tomar el Defensor del Pueblo para actuar en justicia.

Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición de esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función administrativa, a través de la propiedad pública, a través de las limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada

(servidumbres administrativas, expropiación, etc.), a través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos administrativos).

• Podemos ver distintas definiciones de “función administrativa”: (Criterios de conceptualización)

a- Según el criterio subjetivo (u orgánico): la función administrativa es casi toda la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y sus dependientes (se dice que es “casi” todas porque hay algunas actividades realizadas por el Poder Ejecutivo que no son administrativas, como la función de gobierno). En este caso se tiene en cuenta el órgano que realiza la actividad.

b- Según el criterio objetivo (o material): la función administrativa es aquella actividad materialmente administrativa realizada por cualquiera de los 3 órganos y su fin es el interés público. Es decir, se tiene en cuenta la naturaleza jurídica de la actividad (ej. Actos sobre organización interna, nombramiento de personal, etc.).

Dado que la mayoría de los autores se inclinan por el criterio objetivo, podemos decir que la función administrativa es: “la actividad de cualquiera de los 3 órganos estatales siempre que la naturaleza jurídica de esa actividad sea administrativa”.

La Administración no es un poder del Estado (como los órganos ejecutivo, legislativo o judicial) sino que el poder del Estado tiene diferentes funciones y una de ellas es la administrativa (asignada como función específica al Poder Ejecutivo).

La tarea de administrar incluye:

a- La actividad ejecutiva (hacer que se ejecute, cumpla y observe la ley) y;

b- La actividad discrecional (celebrar contratos y demás actividades en donde no hay una ley que impone una obligación).

La actividad de la administración se exterioriza a través de: 1) Acto administrativo (declaración unilateral que produce efectos jurídicos individuales en forma directa); 2) Reglamento administrativo (declaración unilateral que causa efectos jurídicos generales en forma directa); 3) Simple acto de la administración (declaración unilateral interna o entre órganos que causa efectos jurídicos individuales en forma directa); 4) Contrato administrativo (declaración bilateral que causa efectos jurídicos entre dos o más personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa); 5) Hechos administrativos (comportamiento físico que realiza la Administración para ejecutar el acto administrativo –llevar a cabo lo que dice el acto-).

Función de Gobierno: o función política, referida a la actividad de los órganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitución, y a la actuación de dichos órganos como representantes de la Nación en el ámbito internacional.

La función gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales (administrativa, legislativa y judicial) tiene el efecto fundamental de excluir a determinados actos de la revisión judicial, los que para un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o políticos y para otro el de “actos institucionales”.

Radica en la toma de decisión y puesta en práctica de las cuestiones más relevantes para el Estado. Intervienen en su ejercicio en primera medida el Poder Ejecutivo porque es el Jefe de Gobierno del Estado y lo secundan el Poder Legislativo con la aprobación o no de las leyes que el Ejecutivo necesita y la Corte Suprema o Tribunales Superiores con las decisiones judiciales que avalan o no la decisiones del Poder Ejecutivo o Legislativo.

Es en el ejercicio de esta función donde podemos advertid la utilidad de la teoría tradicional de la división de poderes, porque tanto el Poder Legislativo como el Judicial pueden ponerle freno a las decisiones del Poder Ejecutivo que no sean convenientes para la Nación, sean contrarias al Interés Público a al Bienestar General o que sean aun peor, antijurídicas.

La función política o de <gobierno es la actividad que llevan a cabo los órganos Ejecutivo y Legislativo (solamente si la Constitución expresamente les da esa facultad por razones de oportunidad, mérito o conveniencia) a través del dictado de actos (políticos o de gobierno o institucionales) cuyo fin es lograr que subsistan las instituciones organizadas por la Constitución Nacional y que su actuación, como representante del país en el exterior, sea correcta.

Estos actos están exentos del control judicial por tener una marcada finalidad política indispensable para el orden estatal. Ejecutan en forma directa una norma constitucional y son dictadas por el Poder Ejecutivo o Legislativo en ejercicio de una actividad discrecional. Ejemplos de actos de gobierno o políticos: firmar la paz o declarar la guerra, firmar tratados, declarar el Estado de Sitio, intervenir provincias, vetar leyes, abrir y cerrar las sesiones del Congreso, nombrar a los Ministros de la Corte Suprema.

Antes se aplicaba la “teoría de los actos de gobierno “, que establecía que ningún acto del Poder Ejecutivo podría ser revisado por el Poder Judicial por ser de naturaleza política. En la actualidad, los actos del Poder Ejecutivo son revisables, excepto los actos de gobierno.

 PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

La Organización Administrativa es el conjunto de normas que regulan las atribuciones, la composición y el funcionamiento de un aparato administrativo.

La organización tiene por objetivo gestionar y administrar sus propios bienes en beneficio de terceros, ahora, en su funcionamiento la organización administrativa se encuentra regida por principios, estas son las que permiten que una estructura sumamente importante y burocrática como la del Estado puede funcionar en forma correcta y ordenada y la inobservancia de estos principios en muchos casos determinan un accionar ilegitimo de la Administración que se encuentra sancionado por la ley. Podemos decir que los principios fundamentales son cuatro: 1)-Jerarquía 2)-Competencia 3)-Centralización 4)- Descentralización.

1- Jerarquía:

Es la relación de subordinación existente entre los órganos internos de un mismo ente administrativo. De esta forma hay una relación de supremacía de órganos superiores sobre los inferiores y de subordinación de estos a aquellos.

Dentro de esta relación tenemos líneas (es la sucesión de órganos en sentido vertical) y grados (indican en qué posición están los órganos dentro de las líneas, en sentido horizontal). Es decir que existe una escala en donde unos van a estar por encima de otros jerárquicamente.

La organización de la administración pública es piramidal en la punta de dicha figura se encuentra el Presidente de la Nación, de ahí para abajo se van ubicando jerárquicamente las demás órganos.

El órgano superior tiene el poder jerárquico sobre el inferior (el cual tiene el deber de obediencia, siempre que la orden sea legal) como por ejemplo dirigir su accionar dictándole normas internas de organización; controlándolo a través de pedidos de

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informes o inventarios; avocarse (es tomar una facultad que le corresponde al inferior) o delegarle (cuando el superior le pasa al inferior una facultad suya); nombrar a sus funcionarios, resolver problemas entre órganos inferiores. Los órganos superiores disponen del poder jerárquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de sus inferiores. La jerarquía es poder y la función jerárquica es el ejercicio efectivo de dicho poder.

El control jerárquico es el poder que tiene el órgano superior sobre el inferior dentro de un mismo ente administrativo. A través del control jerárquico se expresa la jerarquía.

Para que haya jerarquía necesitamos 2 cosas:

-Superioridad de grado dentro de la línea de competencia(es decir un órgano superior y otro inferior); e -igual competencia en razón de la materia entre ambos órganos.

Esto se aplica solo en la actividad administrativa -no en los órganos de los poderes legislativo o judicial- y sirve para repartir las tareas y ejercer el control sobre el cumplimiento de lo ordenado (al haber jerarquías, el órgano inferior está obligado a cumplir lo que le ordena el superior).

2- Competencia:

Es el conjunto de facultades, atribuciones, y deberes que La Constitución Nacional, leyes o reglamentos les asignas a cada órgano y que deben ejercer obligatoriamente. Esta potestad atribuida a cada órgano, surge ante la imposibilidad de que todas las funciones las realice un solo órgano, es decir que a través de la competencia, las funciones de reparten logrando mayor rapidez y eficacia, delimitando y regulando las relaciones entre los órganos.

La competencia es la que predetermina, articula y delimita la actuación o función administrativa que realizan los distintos órganos que integran la organización de la persona jurídica estatal, es decir que la competencia es la que define el ámbito de actuación del órgano.

Art. 3 de la Ley 19549: “La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable a menos que la denegación o sustitución estuvieran expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga la contrario”.

La Corte ha expresado que la competencia es el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones.

• A diferencia a de lo que ocurre en el derecho civil con la capacidad, el órgano no tiene permitido hacer todo aquello que no está prohibido, sino que solo puede realizar lo que tiene permitido por la ley, lo que exceda ello, carecerá de legalidad por incompetencia. Es decir, que la competencia solo proviene de la ley, siendo la incompetencia la regla y la competencia la excepción. En el Derecho Civil vemos que la capacidad es la regle y la incapacidad la excepción, es decir que la persona es capaz de hacer todo, salvo aquello para lo que está incapacitado. En la competencia es al revés, solo puede realizar aquello para lo que se le dio competencia específicamente (especificidad).

• CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA:

a) surge de una norma (tratado, CN, ley, reglamento) que va a determinar los alcances de dicha competencia. Es imposible modificarlo por un contrato.

b) irrenunciable: como pertenece al órgano y no a las personas físicas que lo integran, ellas no pueden renunciarla. c) obligatoria: el órgano tiene la obligación de cumplir con la actividad que se le atribuye a través de su competencia. d) improrrogable: la actividad encomendada debe ser realizada por el órgano competente y no puede transferirse, salvo excepciones (delegación, avocación)

e) de orden público.

• CLASIFICACION DE LA COMPETENCIA:

a) En razón de la materia, por la naturaleza del acto conforme el derecho objetivo al que se encuentra autorizado a realizar el órgano; (significa el principio de especialidad) Hay incompetencia en razón de la materia cuando: 1- el órgano administrativo realiza un acto que corresponde al órgano judicial (Ejemplo resolver los litigios entre partes con carácter definitivo ), o legislativo 2- cuando una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un acto que es competencia en razón de la materia de otra autoridad también administrativa (Ejemplo Ministerio de Justicia tiene competencia en lo relativo a servicios penitenciarios).

b) En razón del territorio, que es el ámbito geográfico dentro del cual el órgano puede actuar.

c) En razón del grado o jerarquía: las autoridades de la administración forman una pirámide en donde en su punta se ubica la autoridad de máxima jerarquía y luego en forma escalonada van bajando de rango las demás autoridades hasta llegar a la base de dicha pirámide (Ej. Los ministros son competentes para designar, cada uno de ellos, a los empleados de su ministerio).

d) En razón del tiempo, que es el espacio temporal durante el cual el órgano puede actuar teniendo en cuenta plazo de su designación (Ej. un ministro que tiene que asumir mañana, hoy todavía es incompetente y recién tendrá competencia a partir de mañana; si un ministro renuncia, termina su competencia en razón del tiempo) Las atribuciones se distribuyen según el periodo que duran.

• EXEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD Y OBLIGATORIEDAD (principios):

a) Delegación: Es el acto jurídica a través del cual un órgano superior le trasfiere a otro inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar determinada actividad (Ej. el Presidente delega facultades en el Jefe de Gabinete de Ministros) La delegación siempre debe estar autorizada por una norma, la cual debe expresamente decir cuáles son las atribuciones que se delegan y la transferencia de estas facultades no es transitoria (como en la avocación) sino definitiva.

Si el órgano superior quiere, puede sacársela y retomarla y además puede transferírsela a otro órgano inferior o distinto.

Existen diversas clases de delegación, la legislativa que es la que el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo y la delegación administrativa que puede darse en forma interrogantica (entre dos órganos de diferente jerarquía de la Administración). La delegación administrativa es entre órganos (ya que en nuestro país no se aplica la delegación administrativa entre sujetos o entes).

b) Avocación: Esta excepción es inversa a la delegación, y se da cuando el órgano superior toma una cuestión en donde es competencia un órgano inferior. Es decir, en la avocación, el órgano superior toma una función de un inferior; en la delegación,

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en cambio, otorga una función propia al, órgano inferior. Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior de la competencia, para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía a las facultades atribuidas al órgano inferior.

Esta avocación tiene su fundamento en el principio de jerarquía, debe ser necesariamente transitoria y para actuaciones determinadas.

La avocación no necesita una norma expresa que la autorice pero tiene límites:

- solo procede en la administración donde rige el principio de jerarquía (Ej. no puede aplicarse entre entidades descentralizadas y el jefe de la administración, porque no hay jerarquía, solo control);

- siempre que una norma no disponga lo contrario;

- y siempre que no se trate de una facultad dada al inferior por una idoneidad propia de él (especialidad técnica), de la cual carezca el superior.

3- Centralización:

Tanto la centralización como la descentralización son formas de hacer efectiva la actividad de la Administración Pública a través de la agrupación o distribución de competencias.

Centralización: en este sistema todas las decisiones importantes las toman los órganos superiores o entes centrales de la Administración, mientras que sus órganos inferiores están subordinados jerárquicamente a aquellos, es decir, son sus delegados (por ello las pocas decisiones que adoptan están sujetas a revisión por los superiores). El defecto que presenta este sistema es que los administrados no tienen un fácil acceso a la administración, por ejemplo, para pedir o dar informes. En la centralización, la actividad administrativa se realiza directamente por el órgano u órganos centrales, que actúan como coordinadores de la acción estatal.

- Ventajas: puede prestarse un mejor servicio y se hace economía. - Desventaja: todo el poder puede quedar limitado en un sector pequeño.

• Órganos de la Administración Pública Centralizada:

1)- Poder Ejecutivo Nacional (órgano central y coordinador de los demás).

2)- Jefe de Gabinete de Ministros (hay una relación jerárquica entre el Presidente y el Jefe de Gabinete de Ministros). 3)- Ministerios (hay relación jerárquica entre el Jefe de Gabinete y los Ministros).

4)- Secretarías y Subsecretarías.

5)- Directores Generales de administración.

En la Administración Pública centralizada hay dos principios: jerarquía y competencia. 4- Descentralización:

En este sistema las decisiones importantes las toman, además de la Administración Central, los entes descentralizados (ej. entes autárquicos como el BCRA, la UBA, etc.).

Se transfiere parte de la competencia de la Administración Central a entes descentralizados que tienen personalidad jurídica propia (diferente del ente central) creándose así un nuevo ente con personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente.

La atribución de personalidad jurídica a un organismo estatal al cual se le asignan funciones y competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralización administrativa. Al crearse una nueva persona jurídica, la descentralización importa la existencia de relaciones interadministrativas entre los órganos de la administración, sin perder por supuesto el control de tutela sobre el nuevo órgano.

El ente descentralizado no integra la Administración central, posee autoridades y presupuesto propio y un estatuto que le da origen, funciones y competencias.

La doctrina nacional ha receptado en forma pacífica la teoría concurrente que postula que la creación de la entidad descentralizada puede ser realizada tanto por ley del Congreso o por Decreto del Poder Ejecutivo, pero en ambos casos las decisiones o actuación del ente descentralizado van a estar sujetas al control de legalidad (el control será solo de legalidad y no de mérito, oportunidad y conveniencia del acto administrativo que se dicte) de la Administración Central a través de los recursos