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Luego de la puesta en marcha del programa de reparaciones administrativas, el órgano legislativo buscó la aprobación de una ley que ampliara el sistema de reparación a las víctimas, razón por la cual se radicó en el Senado el Proyecto de ley 157 de 2007, que hizo trámite durante los 4 debates exigidos por la Constitución Política, y que finalmente no sería aprobado en su informe de conciliación. En este nuevo proyecto se introducía una más amplía definición de víctima, que prescindía de la exigencia que la autoría de la violación proviniera de un grupo armado organizado al margen de la leyxxvi, siempre y cuando estas violaciones fueran “consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del derecho internacional humanitario”.xxvii

Este proyecto incluía entonces “medidas de restitución, indemnización, rehabilitación satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.”

El proyecto inicial contó con el apoyo del gobierno nacional, quien sin embargo el 18 de junio de 2009, un día después de presentarse el informe de conciliación pidió al Congreso de la República votar negativamente dicho informexxviii argumentando, principalmente, las razones fiscales que se exponen a continuación, con base a una cuantificación sobre el universo de víctimas registradas en aquel entonces en Acción social que ascendía a 233.103 víctimas, y 693.000 familias desplazadas (Ministerio de Hacienda, s.f.):

 El artículo 51 buscaba la “reintegración del Patrimonio de las víctimas”xxixes decir no sólo los bienes inmuebles, como inicialmente se estipuló en el proyecto de leyxxx_{, sino la universalidad jurídica entendida como patrimonio. A pesar que el} mismo Ministerio reconoció la imposibilidad de cuantificar el patrimonio de cada una de las víctimas, realizó cálculos con un promedio de 12 millones de pesos con lo cual estimó un gasto de 11.1 billones de pesos.

 El artículo 23 introdujo las “medidas especiales de protección”xxxi que buscaban otorgar a la víctima, y a su familia, de ser necesario, las medidas “para garantizar su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad”. Para este supuesto el Ministerio de Hacienda asumió un costo el costo del programa de protección de la Fiscalía General, que en ese entonces era de 41 millones por núcleo familiar de 5 personas. Lo cual llevó al gobierno a estimar el costo de dicho programa en 19 billones de pesos. (Ministerio de Hacienda, s.f.)

 El artículo 27 estipulaba una serie de medidas de “asistencia”xxxii _{para las víctimas} que estaría a cargo del Estado con el fin de “restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas de la violencia, brindarles condiciones para llevar una vida digna, facilitar su incorporación a la vida social, económica y política, y garantizar la sostenibilidad de sus proyectos de vida”. En este caso el

Ministerio de Hacienda buscó cuantificar dicho gasto de acuerdo a los valores de generación de ingresos del Ministerio de Agricultura (14SMLV) para las zonas rurales, y para las urbanas de acuerdo con los programas de generación de ingresos de Acción Social (4 millones de pesos), para una cuantificación del

gasto total, por este rubro, en 4.3 billones de pesos. (Ministerio de Hacienda, s.f.)  El artículo 77 contenía las “medidas de restitución en materia de vivienda”, que

buscaba darle un acceso a las víctimas de la violencia a los subsidios de vivienda del Estadoxxxiii para el cálculo se tuvo en cuenta el valor del subsidio de vivienda del Decreto 1290 de 2008, que ascendía a 27 SMLV, por lo que la cuantificación estimada bajo este rubro fue de 11 billones de pesos. (Ministerio de Hacienda, s.f.)  La última observación formulada por el gobierno versó entorno al numeral 4 del

artículo 53, relativo a “la indemnización”, definida como el “Resarcimiento por los perjuicios causados por los hechos victimizantes.”xxxivaquí el Ministerio de Hacienda tomó como base para sus cálculos los 40 SMLV, tope indemnizatorio del Decreto 1290 de 2008, y le adicionó una indemnización por “daño moral” de 100 SMLV (de acuerdo a la jurisprudencia vigente en aquel entonces del Consejo de Estado) asumiendo que un 50% del universo de víctimas lo solicitare, por lo cual estimó el gasto de este rubro en 23 billones de pesos. (Ministerio de Hacienda, s.f.)

La cuantificación estimada total por los anteriores conceptos, que realizó el gobierno fue de 76 billones de pesos, en contraste a los 22,1 billones de pesos en que cuantificó el proyecto de Ley Inicial y para el cual había ofrecido su apoyo, sujeto a un principio de gradualidadxxxv que además, desapareció en la versión conciliada.

costo de un programa de reparación, realiza generalizaciones que pueden, por decirlo de alguna manera, “inflar” el verdadero valor, como el considerar un esquema de seguridad individual por víctima acogida al programa, sin considerar la posibilidad de realizar zonas de microfocalización de seguridad que permitan el retorno de las víctimas, o incluso el mismo avance de las labores de la fuerza pública en la recuperación de la seguridad en el territorio, es por ello que no es posible aseverar que el costo de un programa de reparaciones sea necesariamente el allí especificado, aunque si brindó una idea de cuan oneroso podría resultar un proceso tan ambicioso.

A pesar del hundimiento de dicho proyecto, y una vez realizada la transición de poder de Álvaro Uribe Vélez a Juan Manuel Santos, este último abanderó la idea de avanzar en aprobar una nueva Ley de víctimas que recogiera los avances de reparación logrados en el gobierno anterior, pero que a su vez, lograra unificarlos con los principios internacionales de reparación a víctimas y con las directrices de la Corte Constitucional para tales efectos, es así como el análisis de la exposición de motivos, hace remisión a los informes de Derechos Humanos de Naciones Unidas y de organismos no gubernamentales, dejando en claro el alcance que se pretende tenga dicha Ley:

“Con el presente proyecto se pretende instituir una política de Estado de asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas de violaciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario. El articulado que aquí se propone, es el resultado de un amplio consenso entre el Gobierno Nacional, diversos sectores políticos y la sociedad civil, en aras de lograr un amparo integral de las víctimas que abarque mecanismos de asistencia,

atención, prevención, protección, reparación integral con enfoque diferencial, acceso a la justicia y conocimiento de la verdad, ofreciendo herramientas para que aquéllas reivindiquen su dignidad y desarrollen su modelo de vida. Sólo con la materialización de este objetivo es posible lograr la finalidad última de la justicia transicional en Colombia, como recuperación de los traumas de la violencia sistemática y generalizada: la reconciliación nacional.”

A su vez, y a pesar de que como lo manifiesta el Representante a la Cámara Guillermo Rivera, desde el primer intento fallido de pasar una Ley de víctimas, se acumularon los proyectos de tierras y reparación de víctimas, (2013) dicho proyecto fue acumulado con el entonces 085 de 2012 de Cámara, sobre la restitución de tierras, este proyecto, como señala Alejandro Reyes refleja una voluntad del gobierno nacional que “ha asumido la responsabilidad de restituir las tierras que fueron injustamente despojadas a la población vulnerable del campo y se encuentra en la tarea de estructurar las políticas públicas y las instituciones legales y administrativas para hacerlo” (pág. 21, 2001) el ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo, también es claro al señalar que si con la ley de Víctimas se buscaba unificar la reparación a quienes han sufrido daños en el marco del conflicto armado era necesario unir el esfuerzo de la reparación administrativa con la restitución de tierras es así como señala el ministro Restrepo, sobre tesis adoptada por el gobierno en el marco de justicia transicional donde “una sola normativa recoge todo, teniendo en cuenta que en el fondo los despojados violenta e injustamente de sus tierras son una parte del género víctimas. En tal sentido todo quedó incluido en una sola normativa donde la restitución de tierras es uno de los capítulos de la Ley de Víctimas” (Pág. 3, 2011).

“el apoyo del gobierno permitió una discusión más fluida de lo que sería la ley de víctimas, no obstante aparecían sesgos en la coalición de personas que acompañaron a Uribe, sobre todo en la inversión de la carga de la prueba, y en la carta de principio de la Ley que consideraron excesivamente generosa, el temor por la buena fe para avivatos, que a mi modo de ver es una incomprensión del sistema internacional de reparación a víctimas” (2013)

Los capítulos subsiguientes se enfocarán entonces en un análisis detallado de la hoy Ley 1448 de 2011, específicamente en lo atinente a temas de Hacienda Pública.

3.2 ARTÍCULOS PROBLEMÁTICOS EN EL TRÁMITE LEGISLATIVO.

A continuación se presenta la evolución durante los debates, y conciliación de la ley 1448 de 2011 de los artículos que mayor dificultad presentaron en su aprobación por parte del Congreso de la República, haciendo énfasis en aquéllos que tienen implicaciones directas en la cuantificación del gasto de la precitada ley. En el anexo 1 se puede apreciar una recopilación completa del trámite surtido por la ley 1448 de 2011, mediante un cuadro comparativo detallado que contiene la evolución de cada artículo.

3.2.1 DEFINICIÓN DE VÍCTIMA

Uno de los principales debates se dio entorno a la definición de víctima, ya que ésta más que representar una declaración semántica, fijaría el universo de beneficiarios que pueden acceder a las reparaciones administrativas, y restituciones que trae la ley 1448 de 2011.

La definición del Proyecto de Ley: