el hambre*
*
Capítulo elaborado por
Carmen Lahoz y Enrique de Loma Osorio,
1
El escenario internacional: la tormenta perfecta y Malthus de nuevo a escena
Los años 2010 y 2011 han estado caracterizados por los graves efectos que la subida del precio de los alimentos ha tenido en las poblaciones más vulnerables, tanto en el medio rural como en el urbano. Las crisis alimentarias producidas por conflictos o condiciones climáticas
adversas se han visto seriamente agravadas, dejando a una parte importante de la población sin los recursos necesarios para alcanzar condiciones mínimas de supervivencia, como está ocurriendo en el caso de Somalia. Por otra parte, en la mayoría de los países con índices elevados de inseguridad alimentaria y pobreza, cada vez resulta más difícil definir políticas de Seguridad Alimentaria de largo plazo, ante un escenario de incertidumbre y volatilidad de los precios de los alimentos.
La gráfica adjunta muestra la situación de volatilidad de los precios de los alimentos en los últimos 3 años, que dificulta la puesta en marcha de medidas dirigidas de desarrollo del sector agrícola y alimentario, dependientes, cada vez más, de un sin número de factores políticos, climáticos y de mercado difíciles de prever.
ƒ1
Volatilidad de los precios.
Fuente: FAO
El año 2011 empezó con los alimentos aún más caros que en 2008. Según el índice de precios de los alimentos de la FAO (que tiene en cuenta el precio de los cereales básicos, el azúcar, el aceite, la carne y los productos lácteos), se alcanzó, en febrero, un máximo histórico de 237,7 puntos y, desde entonces, no ha bajado de 230. En el momento de escribir este informe (septiembre de 2011) este índice se sitúa en 231,1 puntos, estando por encima del punto máximo alcanzado durante la crisis de 2007-2008. Mientras que en el 2008 la Directora del Programa Mundial de Alimentos, Josette Sheeran, calificaba las consecuencias de la subida de precios de los alimentos como un “tsunami silencioso”, con repercusiones inmediatas y secuelas a largo plazo en la situación de pobreza y hambre en el mundo, en 2009 ya se empieza a hablar de “tormenta perfecta”. Las dramáticas declaraciones del Director Científico del Gobierno del Reino Unido en las que hace referencia a los efectos del crecimiento de la población, la disminución de recursos energéticos y la escasez de agua y alimentos para poder alimentar al mundo en 2030, denominando “tormenta perfecta” a esta confluencia de factores, ha trascendido con fuerza en la agenda de desarrollo.
Esta percepción, basada en planteamientos de escasez, pone de nuevo las teorías de Malthus en el centro del debate de la agenda
internacional de lucha contra el hambre y propone, como medidas para solventar este hipotético origen del problema, la apuesta tecnológica dirigida hacia el incremento de la productividad y la aplicación de biotecnología. En este escenario, teorías de las últimas décadas centradas en la “revolución siempre verde” de Swaminathan o las propuestas de intensificación sostenible formuladas por Pretty parecen alcanzar a la clase política y pasan a ser importantes elementos en la agenda de desarrollo relacionada con la Seguridad Alimentaria.
En esta situación, las propuestas tecnológicas para resolver el hambre en el mundo basadas en una nueva revolución verde para África impulsadas por Kofi Annan desde AGRA, apoyadas por la Fundación Gates y el Proyecto Milenio, encuentran un nicho muy adecuado para su desarrollo. En dichos planteamientos subyacen también los intereses económicos de importantes corporaciones agrícolas y
alimentarias. ƒ1
Índice del precio de los alimentos Índice del precio de los cereales
In cr em en to p or ce nt ua l 0 50 100 150 200 250 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001
ƒ3
Evolución de la AOD, DR y LcH (inc. AAE).
El subsector de agricultura (incluyendo silvicultura y pesca) es el que más creció en términos absolutos, desde 3.500 millones de dólares en 2005 hasta casi 6.800 millones de dólares en 2009. El segundo subsector en importancia continúa siendo el de Ayuda Alimentaria de Emergencia (AAE) que sufrió un incremento muy sustancial como respuesta a la crisis alimentaria mundial descendiendo levemente en 2009 respecto a 2008. La ayuda alimentaria de desarrollo, o seguridad alimentaria, es el tercer subsector en importancia y ha crecido de forma progresiva en estos cinco años, hasta situarse en un total de casi 2.300 millones de dólares en 2009. Según datos de la OCDE, la inversión en AAE es superior a la que se realiza en ayuda
alimentaria de desarrollo (seguridad alimentaria) desde 2004.
Con este escenario, han pasado de nuevo a segundo plano las prioridades dirigidas a luchar contra el hambre, basadas en comprender este problema como consecuencia de las
dificultades en el acceso a los alimentos de amplios grupos de población (no tanto de producirlos o del déficit tecnológico) y de las políticas que subyacen en ello, en gran medida fundamentadas en situaciones de desigualdad y limitación de derechos fundamentales.
2
La prioridad hacia el sector se mantiene
Las cifras del Comité de Ayuda al Desarrollo1 (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) indican que la prioridad de los donantes se mantiene hacia el tema de la agricultura y la seguridad
alimentaria, respondiendo a los compromisos políticos adquiridos desde 2007 como
consecuencia de la crisis de precios de los alimentos. Según los datos registrados entre 2005 y 2009, la AOD mundial hacia este sector creció de forma significativa (un 74%),
superando el 10% de la AOD total.
ƒ2
Evolución de la AOD mundial desembolsada en DR y LcH (2005-2009, millones de dólares).
Fuente: Estadísticas del Creditor Reporting System, Comité de Ayuda al Desarrollo.
1
El Creditor Reporting System del CAD registra solamente la AOD bilateral (incluyendo multibilateral) y 2009 es el año más reciente registrado. Los datos estadísticos están disponibles en http://stats.oecd.org/Index aspx? DatasetCode=CRSNEW. En las estadísticas del CAD se realiza la medición de la ayuda al desarrollo de agricultura a través de los códigos CRS 311, 312 and 313 (agricultura, silvicultura y pesca/acuicultura). Sin embargo, se utilizan para contabilizar las mejoras en seguridad alimentaria y medios de vida en el medio rural otros códigos adiciona- les que son `Desarrollo Rural´, `ayuda alimentaria para el desarrollo´ (seguridad alimentaria) y ayuda alimenta- ria de emergencia. DAC/OECD (2010). ‘Measuring Aid to Agriculture’: www.oecd.org/dataoecd/54/38/44116307.pdf. ƒ2 ƒ3 2005 2006 2007 2008 2009 Agricultura 3.512 3.776 4.569 5.647 6.792 Desarrollo Rural 668 829 949 1.017 1.110 Seguridad Alimentaria 1.349 1.411 1.409 1.986 2.298 Agroindustrias 53 28 70 101 105 Ayuda alimentaria de emergencia 2.326 2.053 2.176 3.642 3.284 Nutrición básica 154 193 246 280 415 Total DR y LcH (Incl. AAE) 8.063 8.320 9.420 12.672 14.004 AOD total 112.481 150.282 112.977 129.411 136.212 % DR y LcH (Incl. AAE) 7,17% 5,54% 8,34% 9,79% 10,28% 0 4.000 2.000 8.000 6.000 12.000 10.000 14.000 16.000 En m ill on es U SD Agricultura Desarrollo Rural Seguridad alimentaria Agroindustrias Ayuda alimentaria de emergencia Nutrición básica
3
España cumple con algunos compromisos
El análisis de los datos registrados en 2009 permite situar a España en un puesto destacado respecto al conjunto de los países donantes. La tabla siguiente presenta los diez países del CAD que más AOD desembolsaron en 2009 para el DR y la LcH. Hay que señalar que estos datos registran solamente la AOD bilateral (incluyendo multibilateral –a programas específicos de OO.II de desarrollo–), lo que explica las diferencias con los datos registrados en el seguimiento del PACI.
ƒ4
Países del CAD que más AOD desembolsaron en 2009 para el DR y la LcH.
España ocupó en 2009 el tercer lugar en cuanto a la AOD desembolsada para DR y LcH, con US$715 millones, por detrás sólo de Estados Unidos (US$3.609 millones) y Japón (US$1.558 millones). Tomando como referencia tan solo la AAE, España ocupó también el tercer puesto en cifras absolutas tras EE.UU y Canadá.
Si se clasifican los países donantes de acuerdo al porcentaje de AOD total que destinan a DR y LcH, España se sitúa en segundo lugar con un 14,5%, tan solo una décima por detrás del primer país que fue Canadá.
Sin considerar la AAE, España junto con Japón, Italia e Irlanda fueron los países que superaron en 2009 la meta de destinar un 10% de la AOD total para DR y LcH, establecida en el Marco Amplio para la Acción elaborado por el Equipo de Tareas de Alto Nivel para la Crisis
Alimentaria Global. El subsector de agricultura (incluyendo
silvicultura y pesca) es el que más creció en términos absolutos, desde 3.500 millones de dólares en 2005 hasta casi 6.800 millones de dólares en 2009. El segundo subsector en importancia continúa siendo el de Ayuda Alimentaria de Emergencia (AAE) que sufrió un incremento muy sustancial como respuesta a la crisis alimentaria mundial descendiendo levemente en 2009 respecto a 2008. La ayuda alimentaria de desarrollo, o seguridad alimentaria, es el tercer subsector en importancia y ha crecido de forma progresiva en estos cinco años, hasta situarse en un total de casi 2.300 millones de dólares en 2009. Según datos de la OCDE, la inversión en AAE es superior a la que se realiza en ayuda
alimentaria de desarrollo (seguridad alimentaria) desde 2004.
El sector de Desarrollo Rural casi se duplicó, desde los 668 millones de dólares en 2005 hasta 1.110 millones de dólares en 2009. Otros subsectores que también han crecido de forma importante, aunque partían de niveles bastante bajos, fueron los de agroindustrias y nutrición básica.
ƒ4
País
Agricultura, silvicultura
y pesca Agro- industria Desarrollo Rural Seguridad Alimentaria Nutrición básica AAE DR y LcH (Inc. AAE) AOD TOTAL %
1. EEUU 1036,6 6 0,2 618,8 5,1 1942,2 3.609 25.992 13,9 2. Japón 994,4 4 120 361 55,9 22,7 1.558 12.985 12,0 3. España 220,4 4,3 61,5 245,5 11,8 171,9 715 4.938 14,5 4. Alemania 290,6 0,2 145,1 65,8 4,4 114,7 621 8.359 7,4 5. Francia 387,3 0,2 42,9 59,8 3,9 0,6 495 9.689 5,1 6. Canadá 158,5 0,6 21,3 21,4 86,1 176,3 464 3.182 14,6 7. Reino Unido 143,3 - 143,9 14,4 19,4 129,3 450 7.360 6,1 8. Noruega 218,1 0 24,4 0,8 1,9 23,7 269 3.168 8,5 9. Australia 106,8 0 25,9 16,9 0 78,4 228 2.312 9,9 10. Países Bajos 125 0,3 32,9 23,7 2,3 5,3 189 4.957 3,8
ƒ5
Evolución DR y SAN en relación a AAE.
4.2
África a la cabeza en 2009 pierde relevancia en 2010
En primer lugar, se observa un salto significativo de la importancia relativa de África Subsahariana en 2009, pasando de un 29% en 2008 a un 54% en 2009 de la AOD neta dirigida asignada por región hacia este sector (incluso sin contabilizar la AAE). Frente a este aumento, se ha registrado un disminución significativa de la AOD a este sector en América Latina (que pasó del 39% al 26% entre 2008 y 2009) y Asia. Sin embargo, los datos de 2010, aunque difícilmente comparables por la cantidad de recursos desembolsados no asignados por país, muestran que de los recursos asignados tan solo un 36% fue dirigido a África Subsahariana, mientras que un 45% fue a América Latina, por lo que esta región vuelve a prevalecer en recursos desembolsados en DR y LcH sobre los montos desembolsados a África Subsahariana.
En 2009, en la Reunión de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria (RANSA) celebrada en Madrid y la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria de la FAO, España anunció un compromiso total de 1.500 millones de euros que serían desembolsados en un plazo de cinco años.
A nivel regional, del compromiso adquirido con la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) en 2009 de destinar 240 millones de euros en tres años (2009 a 2011) para apoyar el Desarrollo Agrícola y la Seguridad Alimentaria en los 15 países miembros, el Gobierno Español ha desembolsado, hasta la fecha, 150 millones de euros: 80 millones en 2009 como aportación al Programa de
Respuesta Rápida a la Crisis Alimentaria Global (GFRP por sus siglas en inglés) del Banco Mundial y 70 millones en 2010 al GAFSP.
4
Los cambios en el mapa de la AOD para DR y LcH
En los últimos años se han observado
importantes cambios en las características de la AOD española en el sector de DR y LcH, relacionados principalmente con 4 elementos: la reducción del peso de la Ayuda Alimentaria de Emergencia (AAE), los cambios en la distribución geográfica de la ayuda y en la prioridad hacia determinados subsectores, los canales de canalización y la utilización de nuevos instrumentos.
4.1
Mayor inversión en desarrollo y reducción de la ayuda de emergencia
En el volumen total de AOD para el DR y LcH, cada vez tienen mayor relevancia las acciones de desarrollo debido fundamentalmente a los importantes incrementos en agricultura y Desarrollo Rural del 2010. En este mismo año, se observa un cambio importante de tendencia en los aportes de AAE que disminuyen de forma considerable. ƒ5 DR y SAN AAE M ill on es d e eu ro s 0 200 100 400 300 600 700 500 2005 2006 2007 2008 2009 2010
4.3
Prioridades muy cambiantes en diferentes años
Con relación al peso de los diferentes subsectores, las prioridades han variado significativamente en los últimos años. Hasta 2009, se observaba una importancia cada vez mayor de los subsectores de Seguridad
Alimentaria y AAE frente a otros. Los datos más recientes del año 2010 muestran un importante cambio de tendencia en relación a 2009, con una disminución muy sustancial de los recursos destinados a Seguridad Alimentaria (la cuarta parte de lo desembolsado en 2009) y en AAE (la mitad de lo desembolsado en 2009). Por el contrario, los recursos destinados a agricultura se duplican y los destinados a Desarrollo Rural se incrementan en un 30%. En los últimos dos años, se observa también una tendencia a incrementarse los recursos para nutrición y una reducción de los fondos desembolsados a agroindustria, silvicultura y pesca.
ƒ6
Distribución de la AOD en DR y LcH por regiones (sin AAE) (2005 a 2010).
Por lo que respecta a la ayuda alimentaria de emergencia, la reducción sufrida durante 2010 en relación a 2009 ha afectado
fundamentalmente a los desembolsos en África Subsahariana, que ha pasado de significar un 74% de toda la AAE a menos de la mitad (48%). Por el contrario, la ayuda alimentaria destinada a América Latina ha tenido un importante incremento en términos absolutos y relativos en este último año (pasando del 3 al 24% del total de la AAE).
ƒ7
AOD para AAE por regiones en 2009 y 2010.
ƒ8
AAE por regiones.
Este importante cambio se debe a la respuesta a las emergencias surgidas en cada uno de estos años. Así, mientras que en 2009 se desembolsaron 75 millones de euros en el Programa Alimentario de Emergencia en el Cuerno de África (Somalia, Kenia y Etiopía) y 4,5 millones a Pakistán, en 2010 los desembolsos correspondieron en gran parte a la respuesta por el terremoto de Haití (19 de los 21 millones de euros contabilizados para América Latina).
ƒ6 ƒ8 ƒ7 África Subsahariana Norte de África América Latina Asia África Subsahariana Norte de África América Latina Europa Otros PVD no especificado Asia No especificado Otros 0 200 100 400 300 600 500 700 En m ill on es d e eu ro s 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2009 2010 En m ill on es d e eu ro s 0 50.000.000 2009 2010 África Subsahariana 130.454.729 43.769.960 Norte de África 5.585.201 3.183.340 América Latina 5.979.693 21.820.567 Asia 22.014.481 16.953.715 No especificado 4.061.567 1.558.025 Otros 9.117.374 4.799.866 Total 177.213.046 92.085.473
ƒ10
Distribución de la AOD de LcH y DR
(incluyendo AAE) por subsector en 2009 y 2010.
La razón fundamental de este incremento en Agricultura y en Desarrollo Rural se debe a los fondos desembolsados para el FIDA (285 millones de euros) y fondos de desarrollo y Cambio Climático asignados al capítulo de Desarrollo Rural.
4.4
Cooperación multilateral vs cooperación bilateral
Los cambios en los últimos años han estado dirigidos hacia una mayor relevancia de la cooperación vía organismos multilaterales, como se aprecia en la gráfica adjunta las cifras referentes a AOD en DR y LcH (sin considerar AAE).
ƒ11
Distribución de la AOD de DR y LcH (sin considerar AAE) según la vía de canalización (2005 - 2010).
ƒ9
Distribución AOD, DR y LcH (incluye AAE).
ƒ10 ƒ9 ƒ11 Agricultura Silvicultura Pesca Desarrollo Rural Agroindustria Seguridad alimentaria Nutrición básica Ayuda alimentaria 2009 (millones euros) 2010 (millones euros) Agricultura 201,42 453,10 Silvicultura 10,28 22,30 Pesca 24,20 19,50 Desarrollo Rural 65,45 95,20 Agroindustria 4,02 5,50 Seguridad alimentaria 208,19 48,10 Nutrición básica 10,67 20,00 Ayuda alimentaria 177,21 92,10
Canal (Euros)2005 (Euros)2006 (Euros)2007 (Euros)2008 (Euros)2009 (Euros)2010
Bilateral 96.235.357 105.741.864 128.191.500 149.407.088 179.797.760 158.619.069 Multilateral 67.617.303 86.432.699 112.945.900 97.697.844 140.977.139 127.913.903 Multibilateral 3.578.006 24.077.527 70.828.301 121.870.371 203.473.888 377.097.527 Total 167.430.666 216.252.090 311.965.701 368.975.303 524.248.788 663.630.499 2005 2009 2010 60% 12% 3% 1% 6% 13% 2% 3% 35% 16% 19% 3% 19% 1% 1% 6% 29% 25% 2% 30% 1% 3% 9% 1%
Otras agencias no especializadas en DR y LcH también han incrementado su financiamiento en materia de lucha contra el hambre. El PNUD, por ejemplo, recibió en 2009 más de 7,5 millones de euros para este sector. De éstos, 7 millones fueron dirigidos hacia un programa de Desarrollo Rural en Afganistán. Anteriormente, el Fondo ODM de Infancia, Seguridad
Alimentaria y Nutrición había recibido de España 52 millones de euros en 2007 y 50 millones en 2008.
Entre los OOII especializados, el PMA adquiere una relevancia especial (contabilizando la AAE). En 2009, dicha organización recibió más de 131 millones de euros (incluyendo multibilateral y multilateral); un aumento muy considerable respecto a los 71 millones de 2008 y los 20 millones de 2007, y comparativamente a la FAO y al FIDA.
ƒ14
Contribuciones de España al PMA, la FAO y el FIDA para DR y LcH (inc AAE) entre 2005 y 2009.
ƒ12
Distribución de la AOD de DR y LcH (sin considerar AAE) según la vía de canalización (2005 - 2010).
La ayuda bilateral en DR y LcH ha pasado de suponer cerca de la mitad de la AOD para este sector en 2005 a prácticamente el 24% de la AOD dirigida a este sector en 2010.
De los OOII, el Banco Mundial ha adquirido cada vez mayor importancia frente a otros organismos especializados en ayuda al desarrollo de DR y LcH como la FAO o el FIDA, como se puede observar en el gráfico de evolución adjunto.
ƒ13
AOD para DR y LcH como aportaciones a organismos internacionales (sin AAE) (2005-2009). ƒ12 ƒ13 ƒ14 Multibilateral Multilateral Bilateral 0 200 100 400 300 600 500 700 En m ill on es d e eu ro s 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 100 50 200 150 300 250 350 En m ill on es d e eu ro s 2005 2006 2007 2008 2009 Banco Mundial Unión Europea FAO FIDA PMA PNUD 2005
(Euros) (Euros)2006 (Euros)2007 (Euros)2008 (Euros)2009 (Euros)2010
PMA 9.741.312 13.511.099 20.300.000 84.190.000 131.300.000 52.430.730
FAO 10.286.120 32.881.468 27.836.950 46.590.600 50.717.552 28.336.612
5
Incertidumbres ante el agravamiento de la crisis alimentaria
5.1
A nivel internacional, una gobernanza global que se desvanece…
La hambruna declarada en el Cuerno de África, que ya afecta a más de doce millones de personas en Etiopía, Somalia, Kenia y Uganda, muestra de forma dramática el fracaso del sistema alimentario mundial y cuestiona, una vez más, la capacidad de la comunidad internacional de actuar de forma eficaz y coordinada en la prevención y respuesta a este tipo de crisis.
Recordemos que una de las prioridades compartida de manera generalizada por los donantes y organismos internacionales para enfrentar el problema de inseguridad alimentaria a nivel global, tras la crisis de precios de los alimentos, fue la de establecer un sistema de gobernanza de la Seguridad Alimentaria que permitiera tomar decisiones a tiempo para evitar situaciones similares en el futuro. En este sentido, se pusieron en marcha diversas iniciativas durante el año 2008, como el establecimiento del Equipo de Tareas de Alto Nivel (High Level Task Force) de Naciones Unidas, la Alianza Global para la Agricultura, la Seguridad Alimentaria y la Nutrición (GPAFSN), la creación del Programa /Fondo Global de Agricultura y Seguridad Alimentaria del Banco Mundial (GPFSA) y la reforma del Comité Mundial de Seguridad Alimentaria (CSA) en el contexto de la FAO.
En la actualidad, la HLTF no logra encontrar el espacio de coordinación que se preveía entre las organizaciones de Naciones Unidas, teniendo un papel cada vez más marginal en las actuaciones de Seguridad Alimentaria a nivel mundial, regional y nacional. La GPAFSN se presenta como el resultado de los
compromisos financieros para la Seguridad Alimentaria en el marco de las reuniones del G8 y G20, y en un grupo de seguimiento del cumplimiento de dichos compromisos creado en la cumbre del G8 en Musoka (Canadá) en junio de 2010. La crisis económica y financiera mundial ha llevado a que la Seguridad
Alimentaria haya pasado a tener un papel secundario en las más recientes reuniones. El GPFSA del Banco Mundial difícilmente va a poder contar con los recursos comprometidos
ƒ15
Contribuciones de España al PMA, la FAO y el FIDA a DR y LcH (inc AAE) entre 2005 y 2009.
También conviene reseñar el papel cada vez más importante del FIDA. En 2009, España no sólo incrementó su aportación a las reposiciones del Fondo (que se realizan cada dos años) desde 24 millones de euros en el periodo 2007- 2009 a 38 millones de euros para el periodo 2009-2011, sino que además contribuyó a la Facilidad de Financiamiento para Remesas en Áreas Rurales con 2 millones de euros y tiene un papel clave en la cooperación reembolsable.
4.5
La cooperación reembolsable entra en escena
El contexto de crisis ha llevado al Gobierno Español a canalizar una cantidad importante de recursos a través del FONPRODE, uno de los nuevos instrumentos creados a partir de la reforma reciente del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), para poder cumplir con sus compromisos. De los más de 500 millones de euros en ayuda hacia la Seguridad Alimentaria, la Agricultura y el Desarrollo Rural en 2010, 285 millones han consistido en préstamos al FIDA a través de una facilidad financiera para conceder préstamos a países de renta media para fortalecer la producción de pequeña y mediana escala, 50 millones al Banco Interamericano de Desarrollo y 40 millones al Fondo Africano para la Agricultura. Estos desembolsos representan más de tres cuartas partes de toda la AOD gestionada por el FONPRODE. Asimismo, superan ampliamente el límite del Pacto de Estado contra la Pobreza, que fija en un 5% del total de AOD el máximo como ayuda reembolsable.
ƒ15 0 100 50 200 150 300 250 350 En m ill on es d e eu ro s PMA FAO FIDA 2005 2006 2007 2008 2009 2010
5.2
A nivel nacional, muchas preguntas por resolver…
En un contexto de crisis económica y financiera