En la STC Exp. N° 00168-2005-PC/TC, el Tribunal Constitucional recalcó que “el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más importante manifestación en el nivel de su efi cacia” (f. j. 10). Dicha afi rmación resulta de gran envergadura pues constituye labor del juez constitucional verifi car y proteger la efi cacia de las normas lega- les y los actos administrativos (la fi nalidad(29) del proceso de cumplimien-
to). Carecería, por tanto, de objeto un proceso si el cumplimiento de los mandatos se realizara de manera “aparente”, “parcial” o “defi ciente”.
En otras ocasiones, el Colegiado lo ha recalcado en otros térmi- nos; así, en el conocido caso donde se verifi ca el estado de salud de la
(28) Esto de conformidad con el artículo 72.3 del Código Procesal Constitucional que señala que la sentencia fundada se pronunciará preferentemente, entre otros, del plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez días.
(29) Vide: sobre la distinción entre objeto y fi nalidad del proceso de cumplimiento. En: SOSA SACIO, Juan Manuel. Loc. cit., pp. 45-47.
población de La Oroya por la contaminación por plomo en sangre (Exp. N° 02002-2006-PA/TC, f. j. 37) señala que el proceso de cumplimiento no puede tener como fi nalidad el examen sobre el cumplimiento “formal” del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo, sino, más bien, el examen sobre el cumplimiento efi caz de tal mandato, por lo que si en un caso concreto se verifi ca la existencia de actos de cumpli- miento aparente, parcial, incompleto o imperfecto, el proceso de cumpli- miento servirá para exigir a la autoridad administrativa precisamente el cumplimiento efi caz de lo dispuesto en el mandato(30).
Con el mismo sentido, en la sentencia recaída en el Exp. Nº 09754- 2005-PC/TC (12/07/2009), el Tribunal Constitucional demuestra que ve- rifi car el tipo de cumplimiento realizado por la autoridad o funcionario es importante, para entender o descartar la renuencia, de ese modo señaló que “la omisión formal se manifi esta cuando la Administración no efectúa acto alguno a fi n de dar cumplimiento al mandato establecido. La omisión material, en cambio, implica la realización por parte de la Administración de cierta actividad, sin que con ello se cumpla el mandato de la norma”. 7. La eficacia de normas legales o actos administrativos in- constitucionales y el caso del anticonceptivo oral de emer- gencia (AOE)
En el Exp. Nº 07435-2006-PC/TC (caso Susana Chávez Alvarado y otras, de fecha 20/11/2006), se exigió la efi cacia de las Resoluciones Ministeriales Nºs 465-99-SA/DM y 399-2001-SA/DM, las cuales al aprobar las normas sobre planifi cación familiar dispusieron la incorpora- ción del AOE como uno más de los métodos anticonceptivos previstos y su difusión y reparto en los hospitales y centros de salud a cargo del Ministerio de Salud.
En ese recordado caso, el Tribunal Constitucional ordenó el cumpli- miento de tales resoluciones ministeriales que disponían que el Ministerio de Salud ponga información sobre el AOE al alcance de las ciudadanas y ciudadanos en todas las entidades de salud a cargo del Estado. Asimismo, la sentencia ordenó que el Ministerio de Salud ponga a disposición de la ciudadanía los insumos del AOE de manera gratuita, al igual que otros
métodos anticonceptivos, así como los métodos naturales. La inacción es- tatal quedó acreditada en el hecho de que varios hospitales a nivel nacio- nal carecían de los mencionados insumos. De ese modo, en el caso con- creto, se ordenó el cumplimiento del mandato contenido en las normas vigentes referidas al AOE.
Luego de ese histórico fallo a favor de los derechos reproductivos de las mujeres, que por no convocarnos esta vez no comentaremos, recien- temente el Tribunal Constitucional ha emitido en un proceso de amparo la STC Exp. Nº 02005-2009-PA/TC, de fecha 22/10/2009, donde nue- vamente se toca el tema del AOE y el fallo sorprende a más de uno: se ordena al Ministerio de Salud que se abstenga de desarrollar como políti- ca pública la distribución gratuita que a nivel nacional de la denominada “píldora del día siguiente” o AOE. Un cambio radical a lo ordenado en el proceso de cumplimiento arriba reseñado. ¿Sentencias contradictorias? Analicemos.
Si revisamos los 62 fundamentos jurídicos de la fl amante sentencia de amparo, veremos que no se explica ni se intentar explicar cómo fue posible ir en contra de lo dicho en el proceso de cumplimiento ventilado previamente (Exp. N° 07435-2006-PC/TC), el cual en su fundamento ju- rídico 22 señala expresamente que el Colegiado Constitucional, en estric- to acatamiento de las normas debidamente aprobadas por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes, del mandato constitucional de efi cacia de las normas legales y de los actos administrativos, y –sobre todo– ha- biendo considerado los diversos informes de los amici curiae(31) aperso-
nados al proceso, así como de las instituciones involucradas(32) (las cua-
les determinaron que más allá de respetables posiciones fundadas en la moralidad o la religión, en el estado actual de la medicina los efectos del AOE son anticonceptivos y no abortivos), “estima que las pretensiones de las recurrentes deben ser amparadas, toda vez que se ha evidenciado que, después de cinco años y tres meses de vigencia de los mandatos exigidos, el Ministerio de Salud se ha mostrado renuente a su cumplimiento(33).
(31) La Defensoría del Pueblo, la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Sociedad Peruana de Obstetricia y Ginecología.
(32) El Colegio Médico del Perú, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Justicia.
(33) Incluso se recibieron los argumentos de la Asociación Acción de Lucha Anticorrupción “Sin componen- da”, la Iglesia católica, la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días y de la Asociación de los Testigos de Jehová.
Buscando alguna respuesta o explicación a este fallo podemos encon- trar el fundamento de voto del magistrado Vergara Gotelli(34). Así, señala
que la STC Exp. Nº 02005-2009-PA/TC del proceso de amparo resulta distinta al anterior proceso de cumplimiento pues “si bien declaramos fundada la demanda de cumplimiento, esto fue en atención a la natura- leza del proceso en el que la pretensión del demandante perseguía no la vuelta al estado anterior a la vulneración o amenaza de un derecho fun- damental sino el cumplimiento de un acto administrativo –resoluciones ministeriales–, evaluándose solamente si el mandato del cual se exigía su cumplimiento cumplía los requisitos exigidos en la (...) jurisprudencia del Tribunal Constitucional”.
En ese sentido, el voto del magistrado distingue el proceso constitu- cional de cumplimiento, que tiene como principal fi nalidad la defensa y la efi cacia de las normas legales y actos administrativos, del amparo que tiene como fi nalidad reponer las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho fundamental conculcado; es decir, en este caso se analizó el fondo de la controversia para verifi car si existe vulneración de algún derecho fundamental, actuando como defensor y protector de estos. Es decir, señala que la labor del juez constitucional en uno y otro proceso es diferente, puesto que en uno solo verifi ca el cumplimiento obligato- rio de un acto administrativo o norma legal, mientras que en el otro eva- lúa y analiza la controversia buscando la plena protección del derecho fundamental.
En efecto, el magistrado nos explica que en puridad, en el proceso de cumplimiento, no se realizó un pronunciamiento de fondo, por lo que al emitir este nuevo fallo no se estarían contradiciendo, siendo que recién ahora, en el amparo, se ha evaluado plenamente si la distribución de la denominada “píldora del día siguiente” o AOE puede atentar contra un derecho fundamental de primer orden como es el derecho a la vida.
Respecto a lo señalado líneas arriba, no entendemos cómo el distin- to objeto de los procesos constitucionales en mención (cumplimiento y amparo) sea la justifi cación para obtener fallos de resultados dia- metralmente opuestos (ordenar el reparto y difusión de la AOE vs.
(34) Posición que se reafi rma en la Nota de Prensa Nº 090-2009-OII/TC. En: <http://www.tc.gob.pe/no- tas_prensa/nota_09_090.html> del 26/10/2009.
prohibir su distribución gratuita a nivel nacional como política pública del Estado). No creemos que resulte cierto que en un proceso como el que nos convoca, solo se evalúe que el mandamus contenido en la norma legal o el acto administrativo cumpla con los requisitos exigidos, por ejemplo, en el precedente vinculante del caso Villanueva Valverde para declarar fundada la demanda. No se trata de una mera orden de cumpli- miento a ciegas, pues va de la mano de la verifi cación por parte del juez constitucional de la efi cacia de la norma legal o el acto administrativo frente a la efi cacia de la Constitución. No hay cabida para contradiccio- nes, menos para ordenar el cumplimiento de una norma inconstitucional, incluso, si de la lectura literal del mandamus obtenemos una alternativa discutible en términos constitucionales, es deber del juzgador “evitar la paradoja de imponer el cumplimiento de una norma legal aparentemente opuesta a los mandatos constitucionales” y más bien ensayar “una lectura de dicha norma que resulte compatible con la Constitución”.
Esta opción habilitada para la jurisdicción constitucional, que compartimos, viene recogida de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La STC Exp. N° 04549-2004-PC/TC anota que “(…) el problema (…) reside en determinar cómo ha de procederse tras la pre- sencia de mandatos derivados de una norma exigible legalmente, pero en cambio, cuestionable constitucionalmente, la alternativa no puede ser menos que concluyente. Si bien los mandatos cuyo cumplimiento se exige derivan de la voluntad de la ley y en principio deberían ser efi caces desde la perspectiva estrictamente legal, no es menos cierto que los mis- mos, como ocurre con cualquier otra norma integrante del ordenamiento, solo pueden hacerse viables en tanto admitan una lectura conforme con la Constitución. Ello, en otras palabras, quiere signifi car que cuando el proceso de interpretación de la Constitución impone el examen de la norma fundamental en relación con los contenidos de las restantes nor- mas que integran el ordenamiento jurídico, es la ley la que se interpreta de conformidad con la Constitución, y no la Constitución la que se inter- preta de conformidad con la ley. De allí que si de la lectura de una norma infraconstitucional apareciera que esta última instituye criterios distintos a los de la Constitución del Estado o impide que estos puedan desarrol- larse adecuadamente, es deber de la magistratura constitucional privile-
giar la efi cacia de la Constitución por encima de la efi cacia de la ley,
considerar que lo que en tal proceso aparece como cometido inmediato (protección y efi cacia de la ley) debe ceder paso al cometido mediato (protección y efi cacia de la Constitución). Por lo demás, ello no signifi ca de modo alguno que se pretenda desarticular el rol del proceso de cumpli- miento, sino orientarlo siempre o bajo toda circunstancia en provecho de la fi nalidad que en un sentido amplio persigue todo proceso constitucio- nal, y que no es otra que la defensa de la Constitución” (f. j. 8).
IV. Notas finales
Si bien la institución del proceso de cumplimiento avanzó con la re- gulación que trajo el Código Procesal Constitucional, sin duda la casuís- tica –antes incluso del caso Villanueva Valverde (considerado como hito central) y como hemos visto también la jurisprudencia posterior– ha de- sarrollado y perfi lado este peculiar proceso constitucional.
Como se ha podido apreciar, la jurisprudencia del proceso de cum- plimiento es, sin duda, escasa pero relevante, aunque no por ello dejemos de mencionar de controvertidos que vale la pena cuestionar. Tal vez lo que siga sea una fase de modifi cación que nos traiga un nuevo Código Procesal Constitucional diseñado y adaptado con los retos que la ca- suística nos ha ido presentando y con los nuevos aportes que los jóve- nes juristas puedan darle desde una visión amplia de las dimensiones que hoy posee el Derecho Procesal Constitucional. La tarea sigue pendien- te y el estudio de la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Alto Colegiado también. Esperamos que reglas y fi guras procesales presenta- das de forma incipiente sean de utilidad para empezar el camino.