La nueva Ley de Migración de Uruguay, su reglamentación y la futura convocatoria de la Junta Nacional de Migración abren esperanzas de que se pueda definir y coordinar a mediano plazo en el país una política migratoria integral y promotora de los derechos humanos. Los mayores riesgos son la inoperancia, el desconocimiento de las organizaciones de la sociedad civil y la toma de decisiones sin mayor conocimiento académico de las cambiantes características de los flujos migratorios. Asimismo, es necesario desnatura- lizar la idea de la “excepcionalidad” uruguaya para entender la realidad en el contexto regional y global de las migraciones, con lo cual será más factible integrar la dimensión migratoria en los escenarios de desarrollo nacional planteados.
La nueva coyuntura de un segundo gobierno del Frente Amplio, en apariencia más proclive a profundizar la integración regional –lo cual no significa exclusivamente el MERCOSUR- puede representar un contexto favorable para que las migraciones regionales adquieran una mayor aten- ción por parte del Estado. Las organizaciones sociales y las instituciones académicas tienen la co-responsabilidad de mantener el tema en agenda y contribuir a un debate serio, centrado en los derechos humanos y laborales de los migrantes, así como en la discusión de los modelos de desarrollo inclusivos, a nivel nacional, que transformen en realidad el derecho a no emigrar, a emigrar, a retornar e inmigrar.
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pública
Cristina Zurbriggen
1E
n los últimos años, la realidad social del fenómeno migratorioplantea nuevos retos para el conjunto de las políticas públicas. Los países del Cono Sur deben atender no sólo aspectos legales a nivel nacional, regional e internacional, sino avanzar hacia polí- ticas migratorias que favorezcan la integración y la convivencia ciudadana. Se trata de desarrollar acciones que aseguren la condición de ciudadanía de todas las personas migrantes, garantizando el respeto a sus derechos huma- nos y la igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios sociales.
La migración se convierte así en uno de los temas críticos de la agenda pública de los gobiernos de la región. Las debilidades de la estructura es- tatal imponen serias limitaciones al diseño e implementación de políticas, pues el modelo de organización de compartimentos estancos, excesivamen- te fragmentado, plantea importantes dificultades para armonizar y concre- tar las competencias propias y las compartidas, articular niveles de gobierno (local, nacional, regional e internacional), e integrar la participación de las organizaciones de la sociedad civil.
En este sentido, en hace necesario analizar los desafíos de la gestión de la política migratoria en clave de desarrollo considerando las particularida- des del subsistema migratorio del Cono Sur.
1 Doctora en Ciencia Política por la Universidad Eberhard-Karls (Tubingen, Alemania). Se desempeña como docente e investigadora en el área de Estado y Políticas Públicas en la Universidad de la Re- pública (Uruguay), y es Directora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Uruguay.
Ello implica repensar la problemática desde un abordaje integrado que trasciende el campo de la especialización estableciendo los grandes objeti- vos en cada uno de los países y su articulación institucional, insertándose en el dominio de la interdisciplinariedad, de la acción interinstitucional y multiactoral.
1. Las políticas migratorias: multidimensional, multinivel y
multiactoral
La problemática migratoria requiere, en primer lugar, del diseño de po- líticas migratorias activas por parte de los gobiernos. Ello demanda la de- finición de objetivos claros, explícitos a través de la generación de espacios que permitan el diseño de políticas consensuadas y legítimas. La utilización del conocimiento experto para una mejor solución a los problemas plantea- dos es otro de los requisitos necesarios.
Asimismo, se requiere una nueva institucionalidad y nuevos instrumen- tos de gestión para abordar la complejidad de la temática. Deben desa- rrollarse, como un todo coherente, una serie de instrumentos: políticas de vinculación, política internacional -que incluye una multiplicidad de acuer- dos desplegados con otros países que se deben gestionar-, control de flujos migratorios, políticas que hacen referencia a la regulación de las situaciones administrativas de los inmigrantes presentes en el territorio, políticas vin- culadas a la integración social (salud, educación, vivienda), sin olvidar la dimensión cultural.
En consecuencia, la multiplicidad de temas involucra distintas unidades dentro del gobierno nacional (Ministerio del Relaciones Exteriores, Minis- terio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de Educación, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Justicia, etc.), así como diferentes niveles de gobierno (local, nacional, regional e internacional).
Asimismo, la política migratoria debe tomar en consideración no sólo los aspectos gubernamentales, sino también el papel desempeñado por los actores vinculados a la sociedad civil, los cuales son centrales para informar y asesorar a los inmigrantes.
En consecuencia, las políticas migratorias deben incluir objetivos claros y explícitos que, como toda decisión valórica, dependerán de las prioridades establecidas por los gobiernos dentro de la multiplicidad de temas involu- crados. En este sentido cobra sentido la incorporación del saber experto
para su fundamentación, además del diseño claro de objetivos con indica- dores que permitan evaluar y monitorear su desempeño.
Dada las características señaladas, la búsqueda de una acción mínima- mente eficaz por parte de los responsables públicos obliga a articular, de manera más o menos formal, las actividades que se desarrollan en los ám- bitos mencionados y, con ello, fuerza al establecimiento de relaciones entre agentes que prestan servicio en unidades pertenecientes a distintos niveles de gobierno y la incorporación de la sociedad civil.
Es así que la migración posee dimensiones y ámbitos multifacéticos y que demanda de un tratamiento multidisciplinario e interestatal debido a los actores involucrados -organizaciones de la sociedad civil y gobiernos- lo que conlleva generar nuevos instrumentos, metodologías y ámbitos de ges- tión. Ello demanda una institucionalidad para elaborar estratégicamente políticas públicas activas que articulen diferentes organismos públicos, ni- veles de gobierno y actores involucrados en el proceso decisional.
En este contexto, ha tomado fuerza la concepción de gestión transversal como forma de superar las limitaciones de la estructura organizativa jerár- quica clásica o de la Nueva Gerencia Pública, a través del incremento de la coordinación y cooperación dentro y fuera de la estructura estatal, para alcanzar un mejor aprovechamiento de los recursos en la búsqueda de solu- ciones a los problemas colectivos.
Lo que caracteriza la gestión transversal es la necesidad de trabajar cola- borativamente y de apostar a la formulación e implementación de políticas integradas. De esta manera, la idea de transversalidad, de intersectorialidad multiactoral, se reúnen en torno a la noción de gestión integrada en red.