El desacoplamiento de las protecciones ligadas al empleo formal, tanto por la desocupación como por la precarización laboral y el énfasis en el crecimiento económico, introdujo la necesidad cada vez más creciente de disminuir las cifras de pobreza extrema como forma de neutralizar los conflictos sociales que trajo aparejado. Como plantea Andrenacci (2002), la intervención social del Estado se desplazó hacia una asistencialización que procuraba resolver necesidades específicas o crear fuentes de ingreso monetaria alternativas al empleo estratégicamente focalizadas sobre la población más careciente, ejecutadas por organizaciones no gubernamentales, filantrópicas, o comunitarias y descentralizadas hacia las jurisdicciones locales. La focalización como un nuevo arte de gobierno (Álvarez Leguizamón, 2008) inauguró una habilidad y un conjunto de reglas para ahorrar recursos y energías a través de la delimitación de grupos sociales vulnerables o de alto riesgo social que por medio de programas y proyectos pretendía formar una trama de contención en los umbrales de la sobrevivencia biológica.
Como señala Alvarez Leguizamón, las transformaciones de las tecnologías de gobierno fueron desarrolladas a partir de que los organismos internacionales comenzaran a propiciar la necesidad de las “reformas sociales” (BID) y los
programas de “lucha contra la pobreza” (BM) y el “desarrollo humano” (PNUD) como forma de atemperar los efectos del ajuste de los años 80. A su vez, fueron el producto de la “gubernamentalidad neoliberal sobre las poblaciones más pobres del mundo, a partir del cual se propone generar reformas en las políticas universales y de seguro tendiendo a su privatización, desregulación, y diferenciación de beneficiarios según capacidad de pago” (Alvarez Leguizamón, 2008: 133).
Estas modalidades novedosas fueron acoplando y transformando la codificación de los problemas de la infancia y las formas de abordaje de las entidades gubernamentales a nivel nacional y provincial. La proliferación de programas y proyectos para atender problemáticas como situación de calle, maltrato y abuso sexual infantil, niños en riesgo social comenzaron a tomar entidad como objetos de intervención. La “población objeto” particularizada en grupos y territorios de riesgo, si bien intentaba incrementar los recursos indispensables para la supervivencia, aumentaba los fenómenos de estigmatización de la población pobre sin poder enlazar la reflexión hacia los procesos de producción de esas mismas dificultades.
La informalización, flexibilidad y territorialización de las intervenciones asistenciales permitieron descentralizar prestaciones hacia las provincias y a los gobiernos municipales que adquirieron un nuevo dimensionamiento en la administración de la crisis social. Estas mutaciones se argumentaron como contribución a la modernización del Estado que debía acercar sus prestaciones a los beneficiarios, conocer sus necesidades específicas y promover la participación para la resolución de los problemas de insercióny evitar el dispendio de recursos escasos en familias que no se encontraran en alto riesgo social.98 Así, promover
98 Este proceso es nítidamente reflejado en las acciones descentradas que comenzaron a tomar forma en el marco de los programas: apoyo escolar en los barrios, programas de operadores de calle, espacios de juego, capacitaciones laborales en el marco de proyectos, programas de atención al maltrato y abuso sexual infantil. En la ciudad de Rosario el programa Crecer es emblemático de esta modalidad: focalizado hacia niños y niñas de 2 a 5 años combinaba la asistencia alimentaria y el desarrollo psico-motriz en el espacio físico del centro con programas asociados de promoción
orientado a familiasvulnerables para el autocultivo y cría de animales con el objeto de consumo familiar y la articulación en redes con las organizaciones barriales del territorio y en especial el centro de salud emplazado en el mismo barrio. En palabras del propio programa: “con la gestión iniciada en diciembre de 1995, la Secretaría de Promoción Social comenzaría a implementar una política social en la que se articulaba la asistencia directa con el fortalecimiento de la sociedad civil” (Unicef, 2005: 46) cuyos objetivos fueron promover los procesos de inclusión que permitan el ejercicio de los derechos ciudadanos. Al mismo tiempo, se pretende unificar las acciones asistenciales, optimizar los recursos y producir una acción transformadora del vínculo entre la
procesos de inclusión fue el objetivo de las intervenciones gubernamentales que mediante el acompañamiento de las familias pretendían adecuar los recursos disponibles a las trayectorias vitales de los clasificados como vulnerables.
A su vez, la eficacia, eficiencia del Estado, sospechado de altos índices de corrupción generalizada, debía ser auditada por las organizaciones de la sociedad civil que adquirieron preponderancia como prestadoras de servicios a través del financiamiento externo.99
Durante este lapso se produjo una ampliación de las incumbencias históricamente asociadas a la Dirección Nacional de Protección del Menor y la Familia que quedó bajo la dependencia de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia del Ministerio de Salud y Acción Social (1983-1989) durante el gobierno de Raúl Alfonsín y luego fue reemplazada por el Consejo Nacional del Menor y la Familia100 en el marco del Ministerio de Salud y Acción Social (1990-1997) del
gobierno de Carlos Menem.
Por un lado, se proponía la prevención y tratamiento del abandono a través del afianzamiento del vínculo materno-paterno-filial mediante programas y servicios tendientes a la asistencia y promoción integral de las familias que precisaran orientación y apoyo. En casos de necesidad, se disponían los programas para brindar al niño un ámbito familiar alternativo.
comunidad y el gobierno. El programa Crecer fue una continuación del PROMIN (Programa Materno Infantil y Nutrición) que financió el Banco Mundial y se operacionalizó a través de la Dirección Nacional de Salud Materno Infantil del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación. El Promin fue destinado a niños menores de 6 años y a las mujeres en edad fértil en áreas con alta incidencia de pobreza. Combinaba controles médicos, provisión de insumos básicos alimentarios y la construcción de Centros de Desarrollo Infantil para la disminución de la morbi- mortalidad y la desnutrición infantil.
99Tal es el caso del Proame I y II (Programa de Asistencia para los Menores en Riesgo) financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo por 10 millones de dólares como contribución para
mejorar la calidad y cobertura de prestación de servicios a niños y adolescentes en situación de riesgo social en la Argentina y operacionalizado por organizaciones de la sociedad civil de las principales ciudades del país en convenio con el Consejo Nacional de Niñez Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (1995-2006). Ver: http://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=TC9610272
100
Con autonomía técnica y descentralización administrativa tiene como objetivo: a) Planificar, organizar y ejecutar la política de promoción integral de la minoridad y la familiaen el marco de las disposiciones vigentes, los principios generales de derecho de menores y las políticas sociales establecidas por el Ministerio de Salud y Acción Social. b) Adoptar las medidas necesarias para contribuir a la consolidación de la familia, orientándola y apoyándola. c) Proveer a la protección integral de los menores, personas discapacitadas y ancianos, que se encuentren en estado de abandono o peligro moral o material, mediante los tratamientos que estime convenientes. d) Presentar a aprobación del Ministerio de Salud y Acción Social un plan integral de actividades y la Memoria Anual sobre su cumplimiento. e) Coordinar la participación de instituciones públicas, organismos no gubernamentales, entidades vecinales y de bien público en general, en la programación, ejecución y difusión de las acciones locales y regionales tendientes a orientar y promover integralmente a la familia y a todos sus miembros(Decreto 1606/1990).
Como señala Luna, el Consejo ponía en funcionamiento cuatro programas en los cuales se recurría a familias de la comunidad para el cuidado integral de niños y niñas en forma transitoria o permanente: Amas Externas, Familias Cuidadoras, Familias Solidarias y Adopciones (Luna, 2001). El acogimiento familiar como la “práctica que lleva a un sujeto niño, adolescente o adulto a convivir como miembro transitorio o definitivo de otra familia que no es la familia en la cual nació. El grupo acogedor recibe a este miembro haciéndose responsable de su cuidado, sin mediar vinculación filiatoria, es decir no adquiere el carácter legal de hijo” (Luna, 2001:17) comenzaba a tomar entidad como forma de evitar la institucionalización y adecuar las prácticas a los lineamientos de la CIDN.
Con esta misma perspectiva se modificaron los grandes institutos de encierro hacia modalidades de Pequeños Hogares(luego denominados programa de Familias Cuidadoras) donde se alojaban en viviendas grupos pequeños de niños y niñas al cuidado de matrimonios u operadores con la idea de dar una dinámica más familiarista al internamiento.
Paralelamente, se fueron conformando áreas de trabajo programáticas a partir de la objetivación de problemáticas poblacionales como el menor en riesgo, menores en la calle, menores explotados laboralmente. En especial se instituyeron como áreas específicas del Consejo la prevención y tratamiento de la violencia familiar que pretendían coordinar servicios y programas de asistencia en las situaciones de maltrato físico y psíquico, negligencia, abusosy toda otra forma de relación intrafamiliar anómala(Dubaniewicz, 1999).
Como decíamos al comienzo, el movimiento feminista había logrado dar visibilidad y forma a lo que se denominó violencia intrafamiliar101, argumentando la vigencia de la cultura patriarcal. Sin embargo, como plantea Grinberg (2010), el proceso mediante el cual el maltrato infantilse construyó como una categoría, un problema y un campo de saber en la Argentina, comenzó en el ámbito hospitalario a partir de que los “malos tratos físicos” y las “negligencias” en el cuidado de los infantes que comenzaban a inquietar a los médicos pediatras. A fines de la década del 80 y durante el transcurso de la década del 90 se autonomiza el maltrato
101La Ley de protección contra la violencia familiar (24.417) sancionada en el año 1994 habilita a los jueces con competencia en familia a intervenir ante malos tratos físicos y psíquicos de niños en el ámbito doméstico, sin embargo en la práctica fue utilizándose para las situaciones de violencia contra las mujeres.
infantil102englobando las violencias físicas y psíquicas y las agresiones sexuales. Así se crean los Comités de atención a los niños maltratados en los Hospitales de Niños.103Luego el abordaje de la problemática se desplaza hacia distintos niveles
de la administración pública y surge como objeto de estudio y de intervención de diferentes disciplinas, además de la medicina, especialmente el derecho, la psicología y el trabajo social. Todo un nuevo campo de saber se expresó en la constitución de carreras de especialización, codificaciones, indicadores y signos para su detección.
En las jurisdicciones municipales fueron constituyéndose ámbitos de actuación de las problemáticas que señalábamos a través de programas específicos y se fueron reformulando las áreas provinciales a través de un proceso de profesionalización paulatino.
Las intervenciones gubernamentales neoliberales posibilitaron la delimitación de nuevos puntos de apoyo por fuera de las instituciones, tanto la territorialización como la focalización permitieron moldear nuevos problemas de aquellas poblaciones infantiles clasificadas en riesgo social.Simultáneamente, la reconversión de la modalidad de internamiento a través de la provisión de cuidado de las diferentes modalidades de acogimiento familiar no modificó la relación entre el Consejo y los juzgados de menores, que seguían teniendo la soberanía de las decisiones y ejerciendo el patronato estatal.
V. b. 2. Debates en torno a la cuestión social infantil y la necesidad de