3.4 Results
3.5.2 A Simple Infall Model
Los cambios en la concepción del Estado y en el concepto de ciudadanía, es otra ver- tiente que permite ver cómo fueron progresando los derechos a la protección social. Desde que en 1950 T. H. Marshall enunció, en oposición a la teoría liberal de A. Mars- hall, la teoría de la ciudadanía a través de la conquista de derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales (Sojo, 2002), se hizo evidente el modo en que el Esta- do fue evolucionando hacia la igualdad jurídica de los ciudadanos. Es decir, hacia el ejercicio de una ciudadanía sustantiva. Tal como dice Peña (2008), gracias a este concepto de ciudadanía “la lógica del mercado, que determina la desigualdad de rentas, es contrapesada por el reconocimiento jurídico de un igual status”.
La expresión acabada de esta conquista es el Estado de Bienestar (EB). Recorde- mos que el aporte de las ideas de Keynes, Beveridge y Heller5, es el de basamento teórico-técnico de esta categoría (EB) en el que las instituciones y las políticas die- ron respuestas a las demandas sociales. Aunque, debemos señalar, lo hicieron de maneras muy diversas.
Al decir de Giovanni Tamburi (1986) el Estado de Bienestar como tal, es un símbolo que ha sido privativo de muy pocas naciones. Algunos países no lo han conocido nunca, y otros pocos han conocido manifestaciones más o menos exitosas, o fraca- sadas, de una política social ya que, afirma, depende de la estructura económica y social de cada nación, su legado institucional, el juego de fuerzas sociales, el patrón de crecimiento, sus niveles de distribución de ingresos y equidad; el modo en que esos derechos, esa ciudadanía, pueden ser ejercidos.
5. Acerca de los aportes de Keynes y Beveridge, y sus respectivas perspectivas, resulta esclarecedora la lectura de Marcuzzo (2011): ¿De quién es el Estado de Bienestar? Beveridge vs. Keynes. En cuanto a Heller, nos remitimos a Rodríguez Muñoz e Ibarra Lozano (2008): Del Estado de derecho al Estado social de derecho.
No obstante, sea cual haya sido el modelo adoptado, la PS -en particular la seguridad social- ha sido el eje del EB, que fue y sigue siendo una de las formas más eficaces de mi- tigar las desigualdades originadas, entre otras razones, por la desigualdad de ingresos.
Los ALcAnces deL bIenestAr
Por lo hasta aquí recorrido resulta palpable que las políticas de protección social logran, en mayor o menor grado, salvaguardar y mejorar las condiciones de vida de la población. Además, que los múltiples propósitos que dan origen a las acciones de PS no son excluyentes, ya que reducir los riesgos sociales implica reducir inequida- des y lograr mejores estándares de bienestar.
Este último término se reitera en casi toda la literatura que aborda la problemática de las políticas sociales, ya sea para referirse al bienestar social o al bienestar econó- mico. Sin embargo, como afirma Actis Di Pasquale (2008), el concepto de bienestar, dependiendo del enfoque teórico o la perspectiva disciplinal que se considere, ad- mite definiciones variadas.
Por ejemplo, en el habla inglesa existen dos palabras asociadas al concepto que en el uso común son sinónimos pero que en la discusión filosófica adquieren diferentes significados: welfare y wellbeing. De acuerdo a Nussbaum y Sen (1996) el welfare se encuentra limitado a una concepción economicista del término e incluye los enfo- ques utilitaristas, y los que afirman que los bienes, mercancías o recursos que controla una persona son lo importante –el liberalismo político igualitario-. En cambio, el we- llbeing es utilizado por los autores que se alejan de las anteriores concepciones del bienestar y se relaciona más con la condición de persona. Estos autores lo denominan como el bienestar “ampliamente definido”, ya que hacen referencia a aspectos como capacidades, oportunidades, ventajas, percepción subjetiva, entre otros elementos. En virtud de ello, un sistema de protección social que persigue una vida digna para todas las personas está considerando el bienestar en un sentido ampliamente defi- nido. Los enfoques más difundidos en esta línea son el enfoque de las necesidades
humanas6 y el de las capacidades, que discuten la existencia de un mínimo de
bienestar asociado con la libertad o autonomía de las personas.
6. La primera vez que se habló de la “satisfacción de las necesidades básicas” como estrategia del desarrollo fue en la Conferencia Mundial sobre el Empleo de la OIT, en 1976, en el informe Employment, Growth and Basic Needs: A One-World Problem (Streeten, 1981).
Cada perspectiva cuenta a su vez con detractores que, entre otras cuestiones, plan- tean no solo qué es el bienestar, sino cuál es la medida del bienestar y cómo se alcanza en una sociedad, quiénes son responsables de administrarlo, por qué existe bienestar para unos y para otros no. En este sentido, nos vamos acercando al debate actual que, como veremos más adelante, pivotea entre las concepciones que pro- mueven el bienestar individual vs. el bienestar colectivo; en suma, lo que se continúa debatiendo son los roles del Estado y del mercado, todo ello en el marco normativo que regula las políticas de bienestar.
LA normAtIvA InternAcIonAL
En este título se sintetiza el marco legal vinculante a la protección social y a la se- guridad social, en tanto se concibe como derecho humano fundamental. En ese sentido la norma más significativa es la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948), que en su artículo 22 se refiere al derecho de toda persona a la
seguridad social:
Artículo 22. “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguri-
dad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional,
habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desa- rrollo de su personalidad.”
Al mismo tiempo, en el artículo 23 se establece el derecho a la protección contra el desempleo y en el artículo 25 el “derecho a los seguros en caso de desempleo, enfer- medad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. Por lo tanto, si ello hace referencia a personas que se encuentran en un nivel contributivo, la seguridad social deberá completar el régimen de seguros con un régimen de asistencia para llegar así a pro- teger cualquier situación de necesidad y dar un íntegro cumplimiento al artículo 22.
Artículo 23. “1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su traba-
jo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el des- empleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equita- tiva y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la
dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.
Artículo 25. “1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo de- recho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia espe- ciales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.”
En el mismo sentido resulta imprescindible mencionar el Convenio N° 102 de la OIT que se erigió durante el modelo fordista como medida mínima de seguridad social. A la fecha fue ratificado por 47 países, aprobado muy recientemente por la Argenti- na7, y su influencia e impacto han sido sustantivos en la legislación sobre seguridad social a nivel internacional (Revista Latinoamericana de Derecho Social, 2009). Acor- dado en 1952, es una de las normas de la segunda generación que se inspiró en el Informe Beveridge y que se basa en la Declaración de Filadelfia, adoptada por la OIT en 1944. Sus objetivos incluyen medidas de bienestar tales como la extensión de las medidas de seguridad social con vistas a garantizar ingresos básicos, así como asistencia médica completa.
En su articulado no solo se definen mínimos de cobertura, sino también su alcance, el modo en que se gestiona y cómo se solventa:
Cobertura Universalidad Administración Financiación
El convenio propone un umbral de prestaciones para cada una de las nueve (9) ra- mas de seguridad que describe, con lo cual se prevé lograr la homogeneización del bienestar entre la población de los Estados firmantes.
Ramas de la seguridad social
n Asistencia médica
n Prestaciones monetarias de enfermedad n Prestaciones de desempleo
n Prestaciones de vejez
n Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional n Prestaciones familiares
n Prestaciones de maternidad n Prestaciones de invalidez n Prestaciones de sobrevivientes
Se caracteriza, además, por estar concebido como una herramienta de aplicación flexible, ya que los adherentes deben al menos ratificar tres (3) de las nueve (9) ra- mas de seguridad sobre las que se interviene. Y, entre las ratificadas, debe figurar al menos una (1) entre las cinco (5) siguientes:
Ramas de la seguridad social
n Prestaciones monetarias de desempleo n Prestaciones de vejez
n Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional n Prestaciones de invalidez
n Prestaciones de sobrevivientes
El espíritu del texto, -posterior a la II Gran Guerra-, se basa en la matriz de la sociedad salarial, y considera a cada uno de los actores sociales Estado-trabajadores-emplea- dores, en un esquema de participación solidaria cuyo principio orientador se basa en la equidad como motor de ciudadanía social.
Según expresa, el Estado es el garante del cumplimiento de esta norma mínima y pre- vé una administración de carácter tripartito. En sus considerandos establece princi- pios relativos a las garantías financieras de los sistemas de seguridad social; de modo tal que los gastos de administración de las prestaciones deben financiarse a través de recursos del sistema -en forma colectiva a través de cotizaciones y/o impuestos-.
También se considera un tope para el total de las cotizaciones a cargo de los asa- lariados protegidos según se expresa, éstas no deben superar el 50 % del total de los recursos destinados a la protección; además, advierte, las mismas no deben ser gravosas para las personas de bajos recursos y se distingue para cada rama de la seguridad social el piso porcentual de cobertura a los que debe adherir el Estado que ratifica.
Una de las características de esta norma es que en lugar de describir técnicas de aplicación, establece metas que cada país debe ir logrando.
Otra referencia normativa que interesa rescatar es el Tratado de la Unión Europea
de 1992 en el cual, según el artículo 2°8, la Comunidad tiene la misión de promover un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los estados miembros (Carrasco Morales, 2000). Para poder llevar a cabo este objetivo, una Comisión dis- pone de informaciones detalladas y actualizadas sobre la organización, la situación y la evolución de la protección social en los países miembros, las cuales son llevadas a cabo por el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEE- PROS) desde la década de los setenta. En otros términos, aquí se habla de protección social en un sentido amplio, pero en la realidad todavía se está cuestionando si es posible hablar de un sistema de protección social para el ciudadano de la Unión Eu- ropea, es decir si puede afirmarse que éste pueda optar por estos derechos en cual- quiera de los distintos Estados miembros (Martínez Gijón, op. cit.).
En el caso particular de España, a partir de la reforma constitucional de 1978 se pre- senta como una novedad que el sistema de seguridad social esté dirigido a todos los ciudadanos y no exclusivamente a los afiliados y trabajadores. Es aquí donde se puede observar la influencia de lo que Beveridge entendía por seguridad social, (Alarcón Caracuel, 1999). En ese sentido el artículo 41 es el que genera una revolu- ción conceptual, ya que tiende a universalizar las medidas de seguridad social:
Artículo 41. “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad So-
cial para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales sufi- cientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asisten- cia y prestaciones complementarias serán libres.”
De acuerdo con Alarcón Caracuel (op. cit.) del artículo 41 se derivan otros tres prin- cipios, además del de universalidad subjetiva:
n El principio de generalidad objetiva, en el sentido de que se debe proteger a
los sujetos frente a todos los riesgos que puedan sufrir, sin vincularlos necesaria- mente con accidente o enfermedad ni ninguna otra contingencia.
n El principio de suficiencia, que indica que las prestaciones deben posibilitar un
nivel de vida digno.
n El principio de publificación, dado que el régimen de seguridad social es compe-
tencia de los poderes públicos, por lo que no puede dejarse su gestión en manos privadas.
Estos principios han quedado plasmados en un sistema integrado por dos brazos de protección, el contributivo y el no contributivo. Igualmente la interpretación de este artículo ha generado controversias que fueron subsanadas por distintas sentencias del Tribunal Constitucional, consagrando un sistema de protección so- cial y en el marco del artículo 41. Por lo tanto, en el caso español, el sistema de seguridad social emplea la técnica de la asistencia social junto con la del seguro social. Debemos recordar que antes del ‘78 el sistema de seguridad social era el establecido en la ley de bases de 1963, donde la universalidad no estaba plena- mente consagrada.
Como se vió el cambio de sentido de la PS se relaciona con los cambios de los re- gímenes socioeconómicos que la regula, por lo cual, resulta de interés para com- prender los actuales debates sobre las distintas opciones de PS saber cómo se han sucedido y conviven, desde la modernidad, distintos tipos de protección social.