Application Testing Case Study: Power System Faults And

Si con frecuencia son objeto de apropiación, tanto los sistemas financie- ros como las liberalizaciones financieras, ¿qué implica este hecho para el modelo de la reforma? La respuesta es compleja y, hasta cierto punto, específica a las instituciones financieras y legales, y para el contexto político de un país, que existían en un comienzo. Sin embargo, es posi- ble bosquejar algunos principios generales. Las opciones para ampliar el acceso conllevan acercar a las instituciones financieras a la “frontera de posibilidades de acceso” del país. Lo anterior no implicará necesaria- mente financiación para todos: no obstante, todos los éxitos de crédito micro para los pobres, los principales beneficiarios de mayor acceso se- rán los pequeños y medianos empresarios de clase media. Pero esto es bueno para el crecimiento de base amplia que beneficiará a todos los grupos. Lo anterior involucra tanto aspectos de diseño técnico como desarrollar las responsabilidades políticas y sociales que respaldarán y sustentarán el cambio.

Problemas de diseño técnico. Para las instituciones financieras, expandir la base de clientes tiene mucho que ver con la escala, la cual suele ser demasiado pequeña. Experiencias recientes como las del banco ICICI en India demuestran que es posible superar los elevados costos de transac- ción para volúmenes pequeños y los elevados costos de ampliar la cober- tura. El uso innovador de redes existentes representa una opción. Los sistemas postales, con su gran cobertura, los pueden utilizar muchos proveedores privados de servicios financieros para prestar servicios nue- vos. Hoy existen muchas soluciones tecnológicas para la banca a peque- ña escala, desde la banca móvil hasta la ampliación de la gama de puntos de ventas: por medio de casetas, sucursales pequeñas y empresas en participación con instituciones no bancarias. Productos bancarios más sencillos pueden reducir los costos, como la cuenta “Mzansi” en Sudáfrica, y tarjetas prepago para transacciones pequeñas. Se han utilizado com- putadores portátiles en la aprobación rápida de préstamos de micro fi- nanciación. El factoraje inverso (prestar con base en las cuentas por cobrar de una institución solvente) utilizando una plataforma en la internet ha permitido a Nacional Financiera (NAFIN), en México, conceder finan- ciación comercial. También ha habido mucha innovación en el mercado de remesas internacionales, al cual han ingresado muchos bancos.

Algunas de esas innovaciones requieren cambios de normatividad –por ejemplo, la identificación de clientes, las normas contra el lavado de dinero y otras leyes pueden restringir el acceso a una cuenta bancaria, como sucede cuando las personas no tienen un domicilio fijo o un empleo formal. Mejores enfoques de normatividad para los clientes pueden sig- nificar la adopción de requisitos de “veracidad para otorgar préstamos” para pequeños prestatarios y educar a la gente sobre los riesgos de servi- cios financieros (nuevos). Sin embargo, la lección general es tener caute- la con la normatividad en entornos débiles: con demasiada frecuencia la normatividad aparentemente formulada para proteger a ahorradores y prestatarios resulta ineficaz en protección pero aun restringe el acceso. ¿Existen atajos para reforzar el acceso sobre todo cuando las mejoras generales a las instituciones van a ser demoradas? Con demasiada fre- cuencia se pone énfasis en los aspectos más complicados y complejos de los sistemas financieros mientras, desde el punto de vista de la equidad, pueden ser más importantes algunos de los aspectos fundamentales –am- pliar el acceso a servicios financieros, incluso a instituciones de capta- ción de depósitos.

En los sistemas bancarios, compartir la información puede ayudar a mejorar la competencia y en algunos segmentos se puede estimular más rápidamente, incluso permitiendo el acceso de instituciones financieras RECUADRO 9.2 Demasiada normatividad y muy poca

normatividad: Rusia antes y después de la transición

En el transcurso de los dos primeros años de liberalización, en Rusia había aumentado de cuatro a cerca de 3.000 el número de bancos. Se podría aducir que se trataba de evidencia fundamental en el sentido de que ninguna élite estaba obstaculizando el ingreso. Pero semejante ingreso tan rápido en un vacío de poder legal imposibilitó cualquier posibilidad de vigilancia de la norma. Comprometió la percepción ciudadana de qué es un banco y cómo funciona, socavando los cimientos mismos necesarios para el desarrollo del sector bancario interno. En la práctica, muchos de estos “bancos” no eran bancos, sino entidades privadas de manejo de fondos utilizadas para canalizar la fuga de capitales. Esos depósitos en ascenso del público en general proporcionaron el efectivo para personas con información privilegiada, quienes especularon irresponsablemente con él, o simplemente lo sacaron del país, dejando a los bancos como conchas [de perlas] vacías llenas de deudas.

Los bancos pudieron salirse con la suya con tal comportamiento no simplemente debido a que el ingreso rápido abrumó a los reguladores, sino también porque la presión que ejerció la banca fomentó aún más leyes que otorgaban extraordinaria libertad a los bancos para funcionar y disponer del dinero de otras personas. Rusia, por ejemplo, respaldó al modelo de “banco universal”: una estructura a duras penas adecuada a un vació legal y de normatividad (aunque se debate sí éste fue factor clave en sí mismo). Los grupos bancarios de presión también se aseguraron que a los bancos se los exonerara de la nueva ley de bancarrota comercial (la ley de bancarrotas, creada antes de la crisis de 1998, declaraba de manera baja que los bancos quedarían sometidos a una legislación específica de bancarrota, la cual ni siquiera se había sometido a aprobación antes de 1998).

La estructura de banca universal y la ausencia de un sistema de bancarrota contribuyeron a la gravedad de la crisis financiera de agosto de 1998, la cual tuvo como resultado pérdidas masivas para los depositantes, los inversionista extranjeros y costos para el presupuesto del Estado (ya que muchos pasivos se transfirieron al Banco Sberbank, de propiedad del Estado).

no bancarias a redes existentes (como sistemas de pago). También puede haber espacio para mediaciones específicas del gobierno. Pero, por lo general, las mediaciones del gobierno para ampliar el acceso por medio del crédito dirigido, no han tenido mucho éxito, ocasionando distorsiones ineficientes con escasos beneficios de acceso: el segundo tipo de patolo- gía que se ha analizado en el presente capítulo. Muchos gobiernos, en particular en los sesenta y setenta, en un intento por canalizar la fi- nanciación hacia agricultores pobres y pequeñas empresas, utilizaron diversos sistemas de crédito subsidiado directo, generalmente por medio de bancos estatales. El crédito dirigido socava el desarrollo institucional debido a que los bancos no tienen razón alguna para crear competencias en análisis de crédito, como lo demuestran multitud de ejemplos de bancos de desarrollo difuntos. Según un informe, en todo el mundo en desarrollo las tasas de incumplimiento fluctuaron entre 40% y 95%.13

Más aún, los subsidios de vivienda, la concesión de préstamos a la pequeña y la mediana empresa y la financiación agrícola suelen ser ob- jeto de apropiación por parte de personas con buenas conexiones. Algu- nos planes sí llegan a los pobres; aunque a un costo elevado, el programa de banca social de India lo logró.14 _{Esquemas de este tipo, entonces se} convierten, cuando mucho, en un medio ineficiente de apoyo para los pobres, fomentando modelos insostenibles de desarrollo del sector fi- nanciero. Por ejemplo, el Programa de Desarrollo Rural Integrado de India otorgó préstamos a grupos socialmente excluidos (algunas castas y tribus, y mujeres) con niveles elevados de subsidio (25% a 50% del volumen total del préstamos para sectores tan débiles). Para 2000, la recuperación de los empréstitos fue de apenas 31%, y son escasas las evidencias de que se vuelva a otorgar préstamos.

Es obvio que la financiación micro juega un papel en la expansión del acceso. Es mejor considerarla como complemento, no como sustitu- to, de una reforma financiera más equitativa y para un desarrollo medular del sistema financiero. En casi todos los países, el microcrédito y las instituciones de financiación microsimilares llegan a menos de 2% de la población. Sólo en unos cuantos países el acceso es realmente amplio: resaltan Bangladesh, Indonesia y Sri Lanka con relaciones de cobertura del orden de 8% o más.15 _{Aunque los subsidios se utilizan con frecuen-} cia para estimular la creación de instituciones de microfinanciación, esas instituciones se deben diseñar con sumo cuidado porque pueden au- mentar los costos finales al estimular la conformación de instituciones demasiado pequeñas, que se ven obligadas a aumentar los precios para recuperar los costos fijos. Una prueba clave del mercado consiste en compartir con el sector privado los costos y los riesgos. Los subsidios para el montaje de instituciones y otros apoyos pueden impulsar la ex- ploración de modelos alternativos de negocios, reduciendo progresiva- mente el apoyo en el tiempo. Mantener un sistema segmentado hasta que madure el sector de la financiación micro tiene sentido, con el in- greso al sistema financiero medular de instituciones de microfinanciación más fuertes a medida que éstas vayan evolucionando.

Responsabilidad y competencia. Si bien el diseño técnico es importante, la médula de una reforma confiable es la construcción de responsabili- dad política y de normatividad. Considerando los riesgos de que los procesos de reforma y las instituciones sean objeto de apropiación, el escrutinio público juega papel vital. Entre los posibles actores que pue- den colaborar en la supervisión del proceso se encuentran las asociacio- nes de la pequeña empresa, grupos de consumidores, ONG, los medios y los sindicatos. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter técnico y la complejidad del funcionamiento del sector financiero, es probable que la responsabilidad social sea más eficiente si se le otorga poder a los

grupos interesados en un sistema financiero más abierto, comprome- tiendo a instancias técnicas independientes no gubernamentales, que tengan la capacidad de analizar la situación del sector financiero. Las comisiones de normatividad en la sombra, creadas en casi todas las re- giones, y centros de investigación como el recientemente conformado Centro de Estabilidad Financiera en Argentina, pueden ser fuentes de educación y vehículos para que los grupos de interés hagan oír su voz. Seguirá siendo importante que los anteriores mecanismos se diseñen con cuidado, con el fin de evitar la creación de poderes de veto a la reforma (¡lo cual puede terminar en la captura por parte de la contrarre- forma!).

En un contexto de influencia desigual es posible fomentar reformas que construyan sistemas financieros más confiables e incluyentes. Es- tructuras de normatividad formales pueden complementar la responsa- bilidad social. El desarrollo del mercado de valores en Polonia y República Checa demuestra lo que pueden hacer la normatividad y la divulgación. En 1989, durante la época de la transición del comunismo, había gran semejanza entre estos dos países en términos de estructura económica y de historia. Pero fue muy diferente el diseño de las reformas financieras, motivado principalmente por diferencias filosóficas respecto de los mer- cados.16

La República Checa se lanzó a una privatización radical de los acti- vos de propiedad del Estado con base en cupones, convencida del poder del mercado para organizarse: con la transferencia al sector privado de los derechos, se esperaba que los actores privados contratarían entre sí de manera eficiente. Polonia siguió un enfoque más gradual, basado en una privatización de caso por caso y un esfuerzo mesurado de desarrollo institucional tendiente a construir capacidad de supervisión. En ambos países, las leyes mercantiles y bursátiles eran reflejo de tales diferencias de enfoque, con requisitos mucho mayores en Polonia que en República Checa de divulgación al público, protección de accionistas minoritarios y mayor poder para el regulador independiente.

Los resultados fueron bastante diferentes. En un comienzo, en Re- pública Checa el mercado bursátil era más grande pero pronto fue do- minado por corporaciones con información privilegiada, quienes se apropiaron de “58% de los valores de las empresas muy por encima de su tenencia legítima de acciones, en comparación con el 1% insignifi- cante en Estados Unidos”.17 _{Se presentó el robo generalizado de accio-} nes: un sistema de despojo de acciones por parte de personas con información privilegiada por medio de transferencias a otras institucio- nes controladas por esas personas. En comparación, el mercado bursátil de Polonia comenzó más lentamente, pero luego sobrepasó al mercado checo (gráfico 9.1). Escándalos públicos llevaron a que la instancia reguladora enjuiciara efectivamente las violaciones a la norma, utilizan- do las mayores protecciones legales y sentando las bases para derechos de propiedad de base más amplia, mayor confianza y apertura. Para finales de los noventa, ya existían en el mercado los primeros ofreci- mientos al público de una emisión de valores.

La segmentación ofrece otro ejemplo de la necesidad de mecanismos apropiados de rendición de cuentas. En muchos países, incluso en los industrializados, la reglamentación del sector financiero hacía obligato- ria la segmentación durante largos períodos –tanto por razones geográ- ficas como por el tipo de servicios financieros, como sucede entre la banca comercial, la banca de inversiones y los seguros. La experiencia italiana con la banca local dispersa indica que los bancos mutuales y cooperati- vos cumplieron función importante respaldando las actividades locales, lo cual fue mucho mejor que los bancos de propiedad del Estado o los bancos dominados por los políticos.18 _{Pero el cambio tecnológico ha} erosionado la capacidad del marco legal. Teniendo en cuenta que, a

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Mercados y macroeconomía

menudo, la segmentación era objeto de apropiación por parte de las élites locales, es probable que la eliminación de los obstáculos haya me- jorado el acceso con demasiada frecuencia. Aún así, queda espacio para que intermediarios más pequeños y administrados localmente fomen- ten el acceso. Este tipo de intermediarios con un enfoque local necesitan requisitos de divulgación explícita y de rendición de cuentas ante los usuarios locales (en contraste con los políticos locales), lo cual ha sido la tradición en bancos cooperativos o mutuales en el sentido de limitar la influencia política indebida de las minorías.

Así mismo, abrir el sector financiero a la competencia de institucio- nes financieras extranjeras puede ser el acicate de la ampliación del sec- tor financiero. El ingreso de bancos extranjeros puede ayudar mejorando la eficiencia y la estabilidad, reduciendo las utilidades protegidas y obli- gando a las instituciones financieras (locales) a centrar más su atención en prestar servicios financiaros para todos. Los prestatarios en países con elevados niveles de penetración de la banca extranjera perciben que los obstáculos financieros son mucho menores, y existe evidencia en el sentido que hasta la pequeña empresa se beneficia. Pero es necesario observar que permitir el ingreso de bancos extranjeros no es sinónimo de liberalización de la cuenta de capital. Puede ser muy peligroso abrir de manera rápida la cuenta de capital antes de que comiencen a operar estructuras de normatividad y supervisión adecuadas, sobre todo en un mundo de gran- des flujos internacionales de capital, a menudo tipo rebaño, aunados con la concesión de préstamos con base en conexiones políticas y de mala cali- dad. Lo anterior acrecentó la vulnerabilidad de Indonesia, República de Corea y Tailandia en la crisis de Asia oriental.

Por último, hay un potencial de compromiso externo. El éxito relativo de los países de Europa Central para reforzar la rendición de cuentas se ha atribuido a las restricciones a los abusos, originadas en la necesidad de prepararse para la admisión a la Unión Europea. En Eslovaquia, sólo cuando se acercaba la fecha de la admisión a la Unión Europea y después de una década de proselitismo a favor de la influencia y de una reforma lenta en el sector financiero, el péndulo se inclinó hacia la reforma.19

Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados