seguridad social
Tal como se mostró en el Capítulo II, existe una alta correlación entre el ingreso nacional de los países y su gasto en seguri- dad social: a mayor ingreso mayor gasto. Ahora bien, el producto per cápita es un indicador cuya evolución resume, entre otras cosas, el crecimiento de la produc- tividad. Sin embargo, el mayor ingreso se consigue después de largo períodos de crecimiento económico, por lo que si la evolución del PIB por habitante se estanca, la financiación de los sistemas de seguri- dad social se verá también frenado, crean- do problemas para hacer frente a las obligaciones contraídas por los sistemas.
La Gráfica III.2 muestra la evolución de las tasas de crecimiento del PIB en una selección de países latinoamericanos y caribeños. Resulta evidente la fuerte caída que se experimentó a principios de los ochenta. El elevado crecimiento de la déca- da de los setenta pertenece al pasado per- dido.
Por un lado, las fluctuaciones del cre- cimiento durante los años ochenta afec- taron a las personas de menores ingresos y por tanto hicieron necesario invertir más en seguridad social para garantizar un mí-
nimo de vida a ese sector de la población y así mantener la estabilidad social y políti- ca. Y, por otra parte, al mismo tiempo se presentó la necesidad de implementar políticas de crecimiento sostenido, usual- mente basadas en ajustes estructurales ortodoxos en los que se debe contraer el tamaño de la intervención estatal. La evi- dencia muestra que estas medidas de ajus- te tendieron a afectar adversamente en un mayor grado a los de menores ingresos (Lustig, 1998), por lo cual se obtuvo, al me- nos en el corto plazo, un ciclo perverso y un ancla que a final de cuentas no permitió mejorar el sistema de seguridad social.
Como los ajustes siguen siendo necesa- rios, los problemas de baja cobertura en seguridad social y, en general, de falta de financiación para los programas se mantiene: en los años noventa, se recuperó en parte el crecimiento económico, pero a ritmos menores que los de antes de los periodos de crisis, además de que los amplios vaivenes en el desempeño de las economías se volvieron cosa normal, es decir, la inestabilidad macroeconómica ha aumentado.
Todo ello incide negativamente en la expansión de la financiación de la seguri- dad social. Por otra parte, además del bajo crecimiento económico, los procesos de apertura comercial han originado la necesi- dad de implementar políticas económicas de atracción de capitales foráneos y de au- mento de la competitividad de los países, en las cuales el mantener bajos los salarios es una ventaja en la competencia mundial por recursos pero una desventaja para los sistemas de seguridad social que ven reducida la base de sus cotizaciones.
El mercado laboral, en especial en América Latina, ha experimentado en los últimos años una tendencia hacia el estancamiento en materia de salarios y de creación de oportunidades de empleo. La década de los ochenta significó un período de crisis en el cual el empleo informal cre- ció como una respuesta a la falta de opor- tunidades en el mercado formal. Por otra parte, los salarios han experimentado un estancamiento como consecuencia de las Fuente: Elaborado con
base en datos del FMI (varios años).
crisis, tal como se muestra en la Gráfica III.3, y la tendencia en general no ha mejo- rado sustancialmente.
El deterioro salarial observado está reflejando una caída considerable en la productividad del trabajo y, en general, de toda la economía. Por ejemplo, en el caso de México, Ayala (2000) señala que la pro- ductividad total de los factores produc- tivos cayó a una tasa promedio de 1.1 por ciento durante el periodo 1980-2000. Por cierto que los procesos de modernización de las economías que se iniciaron en varios países del continente durante los ochenta y los noventa, así como los de apertura co- mercial y desregulación, tienen entre sus objetivos el incrementar su productividad, por lo que se hace necesario revisar lo que está sucediendo: ¿acaso están provocando estas políticas la falta de crecimiento económico?
La causa del estancamiento de las remu- neraciones puede encontrarse también, en cierta medida, en la congelación de facto de los salarios reales llevada a cabo desde mediados de la década de 1980, como uno de los medios para reducir las altas tasas de inflación que se experimentaban. Por ejemplo, en México durante la segunda mitad de los ochenta hubo una reducción de salarios reales del orden del 44 por ciento y en salarios contractuales del 40 por ciento, incluyendo beneficios (Aspe, 1993). Si bien la inflación ha bajado, los salarios no han alcanzado los niveles que
tenían anteriormente, sirviendo de alguna manera de atractivo para inversiones in- ternacionales en busca de mano de obra relativamente barata. Por ello, ha habido muchas críticas a las políticas guberna- mentales en el sentido de que el costo de los ajustes ha recaído especialmente en los trabajadores (Rivera, 1997).
La participación en el mercado laboral se ha incrementado en los últimos años, lo cual favorece la financiación de los esque- mas de seguridad social, siendo éste fenó- meno atribuible al incremento de las mujeres que ingresan a trabajar. Sin embargo, a pesar de tal incremento de la participación laboral femenina, el mayor porcentaje de trabajadores no remunera- dos se da precisamente entre las mujeres, siendo generalmente el doble que el de los hombres (OIT, 2000). Ellas también cuen- tan con la mayor proporción de trabajos parciales. En general, las condiciones económicas han llevado a que un mayor número de trabajadores acepte un trabajo de tiempo parcial, ocasional o de corta duración, que deriva en menos remunera- ciones y prestaciones por seguridad social. Además, como se verá en un capítulo más adelante, el sector informal tiene una alta participación, especialmente en América Latina, siendo difícil recolectar cotizaciones de los trabajadores y empleadores que lo componen.
Esta estructura del mercado de trabajo influye decisivamente en la seguridad de los ingresos y en las aportaciones que recibe el sistema de seguridad social. ¿Cómo buscar una mejoría en la finan- ciación de los esquemas de protección si permanecen estancados los salarios de los trabajadores, que son generalmente en lo que se basan las aportaciones y, por otro lado, hay un incremento de la partici- pación en el mercado laboral pero en modalidades que escapan de los mecanis- mos de recaudación de la seguridad social? Razonando con la fórmula desarrollada anteriormente para determinar la contribu- ción necesaria para la solvencia del siste- ma, se debe recordar que esta tasa depen-
Fuente: Elaborado con base en datos de CEPAL (2002).
de negativamente del nivel de los salarios: T = (S/L) x (P/W), esto es, si bajan las remu- neraciones, W, deberá incrementarse el monto de la tasa de cotización, T, o redu- cirse el monto de las pensiones, P, para que el esquema sea financieramente sostenible. III.2.4 Otros problemas de la financia-
ción de las pensiones
Como se explicó al comienzo del capítu- lo, los fondos necesarios para financiar las prestaciones prometidas por los esquemas de seguridad social pueden ser insuficien- tes también por otras razones, por lo gene- ral, de diseño de los sistemas.
En el caso de la seguridad social basada en el esquema de reparto, existe un alto riesgo político que no es cubierto por ningún seguro y que proviene del hecho de que los miembros del congreso o poder legislativo pueden modificar los impuestos y beneficios especificados en la ley fá- cilmente, por lo que en determinado mo- mento los trabajadores no saben con certidumbre cuales serán las prestaciones que recibirán (Mitchell y Zeldes, 1996).
Asimismo, en cualquier sistema de seguridad social, puede ser también que no existan incentivos adecuados para los responsables de invertir los fondos acu- mulados en las reservas. Muchas veces, en los esquemas colectivos, estas reservas son invertidas en activos que con el paso de los años proporcionan muy bajos rendimientos, pues quienes toman la decisión razonan en términos de una rentabilidad política personal, sin preocu- parse por tener que rendir cuentas poste- riormente. Incluso en esquemas en los que se manejan fondos individuales, si es el Estado el que garantiza la pensión del trabajador en la contingencia de un rendimiento obtenido bajo, también se puede generar un proceso perverso de incentivos en los cuales no se toman las mejores decisiones de inversión, pues el inversionista de los fondos sabe que si los beneficios son bajos, el Estado paga.
También puede suceder que algunos esquemas especiales, de empleados públi-
cos, por ejemplo, prometan prestaciones demasiado generosas a sus afiliados, sin preocuparse por el fondeo de las mismas; el incumplimiento de las obligaciones crearía un problema político importante al gobierno federal, que se vería entonces obligado a respaldar los compromisos de la institución.
III.2.5 Problemáticas del seguro de