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La financiación de los esquemas de seguridad social oscila entre dos enfoques extremos sobre cómo hacer frente al pago de prestaciones: el sistema de reparto y el de fondeo con ahorro individual previo.

El esquema de reparto es un sistema de beneficios definidos, es decir, donde se establece de antemano cuánto recibirá de pensión al retirarse un trabajador, y se financia principalmente mediante las aportaciones de los trabajadores activos en el mercado laboral y de los emplea- dores, con las que se pagan las pensiones de los jubilados.

En el sistema de cuentas individuales, por otro lado, el trabajador es obligado por ley a hacer contribuciones a su fondo, el cual es invertido: al llegar a la edad de reti- ro, el capital y los intereses acumulados financian su pensión. En este caso, las que están definidas son las contribuciones. Es decir, cada quien se paga su propia jubila- ción, de acuerdo con lo que haya ahorrado. Aunque ambos enfoques se refieren normalmente a los beneficios de pensio- nes, en realidad sus argumentos fundamen- tales se pueden aplicar a otros seguros, como el de salud e incluso el de desem- pleo: las contribuciones de los que no resienten una pérdida de ingreso por algu- na de estas eventualidades pueden finan- ciar a los que sufren tal adversidad, o bien, uno puede ir formando, por obligación estatal, un fondo individual de ahorro contra el desempleo, por ejemplo.

En los dos esquemas de financiación, de reparto o de capitalización individual, la

PROBLEMAS DE

FINANCIACIÓN Y

OPCIONES DE

SOLUCIÓN

aportación al fondo es pagada en partes por el trabajador, el empleador y el Estado, generalmente en montos especificados como porcentajes de la nómina. Como se mostró en el Cuadro II.3, los porcentajes en que se reparten estas contribuciones difieren entre países aunque, como se verá en un capítulo posterior, desde el punto de las finanzas públicas lo importante no es necesariamente la distribución jurídica de la carga, sino el gravamen total sobre los salarios, es decir, la suma de las contribu- ciones de empleadores y trabajadores.

Antes de pasar a explicar las razones por las cuales ambos tipos de sistemas pueden tener problemas financieros es oportuno llamar la atención sobre la clasi- ficación de los esquemas de pensiones que propone Mesa-Lago (1998) al distinguir más bien entre planes público y privado: el primero es, efectivamente, de beneficios definidos, pero puede financiarse median- te el esquema de reparto o a través de la capitalización parcial colectiva; mientras que el segundo es de contribuciones definidas y se basa en un régimen finan- ciero de capitalización individual. La dico- tomía entre reparto y capitalización, argu- menta Mesa-Lago, no es totalmente válida porque los sistemas públicos incluyen la posibilidad de la capitalización parcial colectiva, como en el caso de Colombia, la cual en su opinión no es un esquema “puro” de reparto.

II.1.1 El sistema de reparto y la fuen- te de su principal problema financiero

Por diseño, este tipo de esquema tiene un problema fundamental: el monto de las contribuciones al sistema de las primeras generaciones de trabajadores que se pen- sionaron fue menor a las prestaciones o beneficios que recibieron. Por ejemplo, Rosen (1999) reporta que Ida Fuller, la primera beneficiaria del esquema de seguridad social en Estados Unidos que comenzó a operar en 1939, pagó sola- mente $25 dólares de contribuciones al sistema, pero recibió pensiones por un

valor total de $20,897 dólares, pues vivió hasta los 99 años1_.

Este hecho crea una deuda implícita al sistema de seguridad social pues al co- mienzo no hay cotizantes y sí se tiene que comenzar a pagar pensiones. El problema puede limitarse, por supuesto, aunque políticamente es sumamente difícil elimi- narlo por completo, por lo cual todos los esquemas del mundo nacieron con esta deuda implícita, contingente en la evolu- ción posterior de ciertas variables clave del sistema de seguridad social.

En particular, mientras la razón de pen- sionados a trabajadores es pequeña, el sis- tema es sostenible financieramente, ya que los ingresos por impuestos a la nómina para pagar las pensiones son mayores al total de prestaciones a pagar.

Sin embargo, precisamente por esta ra- zón, una crisis de financiación de la seguri- dad social en el largo plazo es inevitable cuando se reduce la tasa de crecimiento de la población y, por tanto, ésta comienza a envejecer, pues hay proporcionalmente cada vez menos niños y más adultos ma- yores.

En particular, Samuelson (1958) demos- tró que en un sistema maduro de reparto, el rendimiento de los fondos aportados a la seguridad social es igual a la tasa de crecimiento de la población más la tasa de crecimiento de la productividad de los trabajadores: entre más jóvenes entren a trabajar y más productivos sean, mejores podrán ser las prestaciones de los retira- dos del mercado laboral. Como lo explica Thompson (1998), esto quiere decir que una menor tasa de natalidad implica que un esquema de reparto debe incrementar la tasa de contribuciones para poder man- tener su sustentabilidad financiera de largo plazo.

Habría que añadir, por supuesto, que un problema secular de lento crecimiento de la productividad también puede acarrear serias dificultades de financiación a los 1_{El programa de seguridad social creado en 1935 en Estados Unidos era similar a un sistema de asegu-} ramiento privado, completamente fondeado por los ahorros de los trabajadores. En 1939, el sistema se con- virtió en uno de reparto (Rosen, 1999).

esquemas de reparto. Más adelante se revisan algunas otras posibles fuentes de problemas, acaso menos importantes que el envejecimiento poblacional.

III.1.2 Los posibles problemas de los esquemas de capitalización individual

El hecho de que en los sistemas de aho- rro forzoso en cuentas individuales el beneficio o prestación no esté definido no implica que este tipo de esquemas esté libre de dificultades financieras.

Para empezar, como la inmensa mayoría de los países adoptó primero como políti- ca nacional el esquema de reparto, cuando se han reformado los sistemas para que ahora se basen en la capitalización de cuentas individuales surge el problema de qué hacer con la deuda que se tiene con los cotizantes al antiguo régimen. Es decir, cómo hacer frente a las promesas de pen- siones hechas a los que ya habían aporta- do por varios años al sistema anterior.

Aparece entonces el problema de finan- ciar la transición entre esquemas. Cier- tamente, esta dificultad puede llegar a ser abrumadora, incluso al grado de hacer que vuelva incosteable el cambio o reforma de la seguridad social. Pero lo importante es que de cualquier manera, esa deuda inter- generacional debe pagarse a través de un sistema de reparto, esto es, sufragando las pensiones de los de mayor edad que apor- taron al régimen anterior, con recursos generados por quienes en la actualidad pagan impuestos. Por tanto, para financiar este componente de la instauración de un esquema de capitalización individual, sur- gen los mismos problemas que los del reparto, acentuados por el envejecimiento poblacional.

Por otro lado, debido a su naturaleza misma, el sistema de cuentas individuales de ahorro deja de desempeñar la función redistributiva de la seguridad social por lo cual, distintos gobiernos han instaurado garantías de prestaciones mínimas para los jubilados, buscando evitar la pérdida de la redistribución social: en caso de que un trabajador no pueda ahorrar lo suficiente

para alcanzar ese mínimo, el Estado cubre la diferencia de recursos necesaria para que la persona retirada pueda disfrutarlo.

Evidentemente, un débil mercado de capitales, que paga bajos rendimientos sobre los fondos ahorrados, vuelve más probable que sea necesaria la intervención estatal proveyendo estas garantías míni- mas pero, otra vez, de cualquier forma la financiación de ese componente del sis- tema debe ser, por necesidad, bajo la noción del reparto: esas prestaciones garantizadas a los jubilados por el Estado deben ser sufragadas por los trabajadores activos, lo cual implica que los desarrollos demográficos siguen afectando la solven- cia de la seguridad social.

Como la introducción de la capitaliza- ción individual constituye en la realidad actual una reforma de la tradicional seguri- dad social basada en el reparto, en el capí- tulo siguiente se examinarán más a fondo algunas variables cruciales, cuya evolución o estado causa muchos de las dificultades de financiación de los sistemas basados en la repartición de beneficios, mientras que la problemática de la seguridad social soportada por cuentas individuales de ahorro se estudiará más adelante, en la parte sobre los procesos de privatización de los sistemas.

III.2 Algunos desarrollos recientes