Con este nuevo orden institucional, la LDRS privilegia la participación activa de los sectores sociales y privados como actores centrales del desarrollo rural; así el Estado se compromete con dichos actores a incluirlos en las estructuras de planeación y presupuesto, bajo el supuesto de que existirá colaboración interinstitucional, flexibilidad organizacional y cooperación entre actores de un mismo territorio.
Se reconoce que el municipio es la base de la institucionalidad que plantea la LDRS para la planeación, gestión y toma de decisiones del desarrollo rural, al considerarse que es el orden de gobierno más cercano para atender las necesidades y demandas de la población por lo que los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), constituyen un espacio de interacción socio-estatal.
45 El artículo 24 de la LDRS los define como “instancias para la participación de los productores y demás agentes de la sociedad rural en la definición de prioridades regionales, la planeación y distribución de recursos de la Federación, entidades federativas y municipios destinen al apoyo de las inversiones productivas, y para el desarrollo rural sustentable conforme el presente ordenamiento.”
Su integración se fija en el artículo 25, “serán miembros permanentes de los Consejos Municipales: los presidentes municipales, quienes los podrán presidir; los representantes en el municipio correspondiente de las dependencias y de las entidades participantes, que formen parte de la Comisión Intersecretarial, los funcionarios de las Entidades Federativas que las mismas determinen y los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural en el municipio correspondiente” (Anexo 1).
Bajo estos lineamientos, queda establecida la participación del sector campesino en los procesos de diagnóstico, planeación y distribución de recursos para la planificación del desarrollo rural, suponiendo que los actores sociales y gubernamentales serán capaces de construir una “visión común” sobre el territorio y definir estrategias para su desarrollo.
Sin embargo, se pueden hacer las siguientes consideraciones sobre la participación ciudadana en los CMDRS. La primera es que tanto la LDRS como su reglamento, no especifican su composición; es decir, contemplan la participación de la sociedad rural de manera general (como se muestra en los artículos 24 y 25) sin especificar los cómos de su incorporación, organización y operación en los Consejos municipales.
A la par existe una cuestión de fondo, pues el artículo 24 al tiempo que incorpora la participación de los actores sociales, la limita, es decir, la considera en las etapas de diagnóstico, planeación y distribución de recursos en el proceso de
46 planificación9 de estrategias para el desarrollo, pero no la incorpora en las etapas de evaluación, retroalimentación y control, fundamentales en el ciclo de las políticas públicas y para la rendición de cuentas.
Así, se puede decir que la ley y su reglamento sólo son indicativos, más no explicativos de la participación en los CMDRS. Sin embargo, en la operación del Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo (PDR)10 a nivel municipal,
se pueden encontrar algunas consideraciones sobre la incorporación de los actores sociales, debido a que dicho programa se encaminó en 2003 a fortalecer las acciones de los municipios en materia de desarrollo rural, al asignar un porcentaje de sus recursos al apoyo de los proyectos aprobados y validados por los CMDRS.
Uno de los principios orientadores del PDR contempla “la participación de los productores y en general de la población rural como una importante necesidad y condición para el logro de un desarrollo rural eficaz y considera que los CMDRS están diseñados como espacios fundamentales para lograr esa participación” (SAGARPA, 2005).
La estrategia de municipalización del PDR fue un factor importante en la constitución y consolidación de los CMDRS, pues motivo a los gobiernos locales a cumplir con los requisitos e incorporarse en ellos para poder acceder a los recursos del Programa.
En su etapa inicial, el Programa estableció formar e instituir a los CMDRS; a la contratación de un coordinador municipal que coadyuvara en dicha institucionalización; y en la elaboración del Plan Municipal para el Desarrollo Rural; a la par de establecer la gestión con el Gobierno Estatal de un acuerdo para que al
91) Diagnóstico; 2) Programación; 3) Discusión-decisión; 4) Formulación y selección de
alternativas; 5) Ejecución o instrumentación; 6) Evaluación, retroalimentación y control.
10 Este programa es muy amplio y consta de tres subprogramas: Apoyo a los Proyectos de
Inversión Rural (PAPIR), Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA), y Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR)
47 menos el 50% de los recursos del Programa se operaran a través de los municipios. “Sin embargo, la constitución de los CMDRS estuvo lejos de ser un proceso en el que se involucraran consistentemente los actores sociales, en la mayoría de los casos, su constitución fue de carácter institucional, casi sólo por cumplir la norma y la meta establecida por SAGARPA” (SAGARPA, 2005).
La designación de consejeros sociales que representan a la sociedad rural del municipio ante el CMDRS, en la mayoría de los casos es por medio de invitación, de modo que la autoridad municipal, SAGARPA y el coordinador municipal del Consejo deciden en gran medida a quienes integrar. Pocos son los consejeros sociales propuestos por ellos mismos o a petición de la sociedad para designar un representante.
Por otra parte, una consideración de forma es el tamaño del Consejo, pues incide en su grado de representatividad y también en las posibilidades de ser operativo. Un Consejo pequeño opera sobre la base de una supuesta representatividad social de los sectores productivos, organizaciones, ejidos o localidades rurales del municipio y en muchos casos los consejeros sociales no son totalmente legítimos. En el extremo, un consejo numeroso puede ser muy incluyente y participativo pero dificulta su operación y lograr consensos sobre las decisiones.
Si bien, establecer un número de consejeros es acotar la representatividad de los mismos, SAGARPA considera que la integración debe ser entre 30 y 40 miembros, de los cuales, de 10 a 15 sean representantes gubernamentales y el resto representantes sociales.
Como se mencionó, la LDRS y su reglamento sólo son indicativos de la participación social en los CMDRS; sin embargo, una consideración relevante sobre la estructura de los Consejos, se encuentra en la sección II del reglamento.
En su artículo 11, fracción II, se establece que la presidencia de los CMDRS podrá residir en el “presidente municipal; en el representante de SAGARPA en la
48 entidad; en el funcionario que al efecto designe el gobierno del Estado; o en los titulares de los distritos de desarrollo rural que se encuentren en el municipio”, esto restringe la ocupación del cargo sólo para actores gubernamentales y por lo tanto excluye a los actores sociales, lo que puede ser un factor que desaliente su participación, además de ir contra los principios democráticos e incluyentes que se establecen en la LDRS. Con este hecho se limita la continuidad de los trabajos y proyectos de los Consejos, pues cada tres años es renovado el Ayuntamiento y con él la presidencia del CMDRS, esto hace generalmente que se comience desde cero cada administración local.
Sumando a lo anterior, la designación de recursos del PDR directamente a los municipios vía Consejo, hizo que algunos presidentes municipales buscaran controlarlo, manipulando la participación, es decir, por un lado controlando el número de representantes sociales y por otro, designando a representantes sociales (o incorporados por invitación)cercanos al gobierno municipal.
Respecto a la asignación de recursos, el artículo 26 de la Ley especifica que los CMDRS “definirán la necesidad de convergencia de instrumentos y acciones provenientes de los diversos programas sectoriales, mismos que se integrarán al programa especial concurrente”, por lo tanto se asume que los programas que operan en el municipio son consensados entre los actores gubernamentales y sociales, y no únicamente los que decide aplicar el componente gubernamental.
Finalmente, una cuestión de forma, es el protagonismo de los coordinadores municipales que si bien fue muy importante para la constitución, integración y consolidación de los CMDRS, ya que se constituyeron como facilitadores y promotores del mismo; también tienen una fuerte influencia en la elaboración de diagnósticos y planes municipales para el desarrollo rural, lo que puede incidir en la atención de las demandas y necesidades de los actores sociales y por tanto en su participación.
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4.3. Estudios sobre los Consejos Municipales de Desarrollo Rural