Una Teoría General del Estado, como una Teoría General del Derecho Administrativo no pueden estructurarse con buenos resultados, sino respecto del Estado que es el Estado de Derecho, vale decir, el que posee Constitución, con declaraciones y práctica de derechos humanos, división de poderes, justicia y Administración legalizadas, dentro de él se tiene el liberal- burgués o individualista, el neo-liberal y modernamente el social. Pero en todo caso, el Estado es una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres, con asiento en un determinado ámbito territorial, con potestad soberana en lo interior e independiente en las relaciones internacionales. Este Estado, en ejercicio de su poder soberano, precisamente, crea el ordenamiento jurídico correspondiente, con el propósito de cumplir sus objetivos, dentro de ellos el principal, cual es el de lograr el bienestar de la colectividad, ese ordenamiento jurídico se desenvuelve por medio de una estructura de órganos.
Los objetivos del Estado de la misma manera se pueden cumplir gracias a la acción dinámica y permanente de un conjunto de entidades que integran esa estructura de órganos ya referida, entidades que ejecutan múltiples acciones debidamente coordinadas, a toda esa maquinaria operativa se denomina Administración Pública, por eso se dice que la Administración Pública es tan antigua como el gobierno, porque en cuanto aparece el gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de acciones mediante las cuales se elaboran la ley y de acciones mediante las cuales se elaboran la ley y de acciones mediante las que se intenta con más o menos éxito, aplicar la ley.
Con el tratadista Pedro Muñoz Amato diremos que la Administración Pública es “un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta que determinan cómo se distribuye y ejerce la autoridad política y cómo se atienden los intereses públicos. De donde la Administración Pública, funcionalmente, sería la actividad que desarrollan las instituciones que la integran y especialmente establecidas para la gestión de asuntos de la comunidad, siendo así el quehacer de la Administración Pública dictar un reglamento, suministrar servicios o dirigir contiendas; es decir, que la Administración pública se manifiesta, en que últimas consecuencias, por la actividad de sus funcionarios y servidores, debidamente ordenados por líneas de gobierno y de jerarquía según el ámbito en que actúan, porque bien sabemos que dichos funcionarios restringen, declaran, conceden derechos y lo que es más importante tutelan y alcanzan servicios materiales.
Establecido lo que se entiende por Administración Pública veamos ahora sus diferencias con la Administración Privada, en principio, la primera usa el término pública, que tienen diversas acepciones, pero que todas ellas están referidas a una pluralidad de personas, de modo que esta Administración se refiere a los asuntos comunes de personas integradas en una organización como es el Estado, la comuna, la región o cualquier institución del mismo Estado. Para encontrar las diferencias de la Administración Privada tomaremos los ejemplos que pone Edgard Bordenheimer, quien expresa que “el terrateniente que administra su hacienda dando órdenes para el cultivo, producción y obtención de los frutos realiza actividades que corresponden a la Administración Privada”. “El funcionario del gobierno que, en el ejercicio de sus funciones, dicta medidas de interés público, el ingeniero de una dependencia pública, que da órdenes para construir un camino, un puente, etc., en servicio y beneficio de la colectividad, realiza actos comprendidos dentro de la
Administración pública. Por consiguiente, en los actos de la Administración privada, aún cuando de ellos se derive un beneficio a la colectividad, media fundamentalmente un interés de lucro, utilidad o beneficio para quien la realiza. En los actos de la Administración Pública, no existe interés de lucro, por el contrario son exclusivamente de servicio colectivo y desinteresado; además en la Administración Privada, los actos se realizan por sujetos de la actividad privada, esto es particular, individualmente o en sociedades; en la Administración Pública, los actos son realizados por funcionarios o servidores remunerados por el Estado, es decir, al servicio de éste.
Sin embargo, es necesario hacer la distinción siguiente, si bien el Estado, así como las entidades que la integran son personas de Derecho público, consiguientemente sus actos, como hemos visto están sujetos a la Administración Pública y el Derecho Administrativo, en tal sentido son actos administrativos, que se ejecutan en uso de la facultad de imperium; el Estado actúa también como sujeto de derecho privado y tiene este tipo de relaciones con particulares, cuando la Administración Pública tiene que realizar contratos de carácter privado, como es un arrendamiento, venta o permuta de uno de sus bienes, cuando conviene con un particular para la construcción de un edificio público, o para la prestación de un servicio o el suministro de bienes que aseguran el normal funcionamiento de las entidades públicas, en estos casos se dice que el Estado tiene doble personalidad lo que le permite actuar como persona de derecho privado o como persona de derecho público; así también el individuo que es persona privada, en el ejercicio de sus derechos políticos como es el sufragio, realiza actos de derecho público o servidor público remunerado por el Estado.