Comparison of Model Class Predictions

Luego de atravesar el período de globalización, a principios del siglo XXI, los países de AL de alto endeudamiento, como Argentina y Brasil, se encontraron con situaciones de ahogo fiscal de características en cierto modo semejantes a las mencionadas arriba con relación a las economías desarrolladas. Pero con una importante diferencia: mientras las deudas públicas de los países desarrollados están emitidas en sus correspondientes monedas y colocadas principalmente en sus propios mercados financieros, en AL gran parte de las deudas públicas están emitidas en monedas duras y colocadas en significativa proporción fuera de los mercados nacionales.

Esas características hacen mucho más complejo el problema financiero del sector público en las economías de AL de alto endeudamiento. No tenemos lugar aquí para analizar acabadamente el tema28. Digamos solamente que la cuestión fiscal interactúa con el problema más general de financiamiento externo de las economías. Las cuentas públicas y la gestión de la deuda pública se transforman en uno de los ejes principales de contractivo. El incremento de la deuda pública externa fue el mecanismo que permitió atender la demanda de moneda extranjera del sector privado y sostener consecuentemente el tipo de cambio apreciado (véase Damill, 2000).

27 _{Apelando a los mismos efectos, pero operando en la dirección inversa, se ha sugerido utilizar una política}

fiscal contractiva para atenuar las presiones a la apreciación generadas por un auge de ingresos de capitales privados. El razonamiento formal no tiene fallas, pero esta política es difícilmente aplicable.

la relación del país con los mercados financieros internacionales. Por esta razón, también constituyen el elemento más importante de condicionalidad de los programas acordados con el FMI.

En este contexto, las posibilidades de ejercitar alguna política fiscal con objetivos macroeconómicos – en el sentido tradicional - dependen del grado de desahogo de las cuentas públicas que se deriva de la estrategia del gobierno con relación a la deuda y el financiamiento externo. En el caso de Brasil, por ejemplo, la política fiscal ha estado orientada a lograr incrementos exigentes de superávit primario. Por exigente entendemos metas tales que para ser alcanzadas requieren difíciles reducciones de gasto y esfuerzos adicionales para incrementar la recaudación. La concepción tradicional de la política fiscal macroeconómica no tiene lugar en este caso. La programación fiscal se dirige a otros objetivos: la credibilidad de los mercados financieros internacionales; mantener abiertas las fuentes de financiamiento externo para el servicio y el roll-over de la deuda pública externa y para la economía en general; inducir una reducción de la prima de riesgo país que dé lugar a la reducción de la tasa de interés.

Los cambios en los resultados fiscales tienen en cualquier caso efectos macroeconómicos. Por ejemplo, un incremento del superávit fiscal primario tendrá un efecto recesivo directo sobre la demanda agregada – que podría ser compensado por el efecto expansivo inducido por la baja de la tasa de interés, tal como lo predica la visión ortodoxa – pero en el caso de Brasil, el efecto neto sobre el nivel de actividad no es el objetivo principal sino un subproducto de una política fiscal destinada a otros propósitos.

Parece claro que una estrategia como la que sigue Brasil no se orienta a generar superávit fiscal – no solamente primario – de modo de establecer una tendencia a la reducción – en términos absolutos - de la deuda pública29. La estrategia apunta a recuperar un acceso fluido al financiamiento de mercado a tasas de interés más bajas y a que el crecimiento de la economía, aunado a tasas de captación más bajas, den lugar a una progresiva reducción de los indicadores de endeudamiento (por ejemplo, de la relación deuda pública / producto). Pero aunque esta estrategia resulte exitosa y se

28 _{Lo analizamos con detalle en Frenkel (2003b).}

29 _{De hecho, pese al importante superávit primario, el sector público brasileño tiene un significativo déficit}

consiga colocar la economía en esa tendencia, difícilmente se recuperen condiciones para ejercitar políticas fiscales con objetivos de demanda agregada en el futuro previsible.

Cabe repetir que cierto desahogo fiscal es una condición necesaria para que sea viable alguna política fiscal con objetivos macroeconómicos. En el caso de los países de alto endeudamiento, esto solamente es posible si la deuda pública externa es reestructurada, de modo que los compromisos de servicios y amortizaciones dejen eventualmente ingresos fiscales disponibles cuyo destino puede decidirse con ciertos grados de libertad. Un caso así es el de Argentina.

La reestructuración forzosa de la deuda pública externa ha cerrado el acceso del sector público argentino al mercado financiero internacional, probablemente por mucho tiempo30_{. Las posibilidades de financiamiento del sector público han quedado de hecho} restringidas al mercado local y las fuentes externas oficiales y multilaterales. En consecuencia, en el caso de Argentina no tendría mayor sentido apuntar la estrategia a recuperar el acceso, aunque más no fuera porque la probabilidad de éxito sería muy baja.

En cambio, en esta estrategia hay un incentivo a minimizar la transferencia externa del sector público. Por ejemplo, restringirla al límite máximo determinado por la reestructuración de la deuda externa. Por otro lado, cierto monto de superávit fiscal primario es requerido para la atención de los compromisos de la deuda pública interna. En conjunto, los requerimientos determinados por la atención de la deuda externa reestructurada y la deuda pública interna definen una meta de superávit primario. Si los ingresos fiscales superan eventualmente los necesarios para alcanzar esa meta, el gasto público no financiero podría expandirse, manteniendo constante el superávit primario.

Expandir el gasto no financiero para que el superávit primario no se incremente más de lo necesario, no sería estrictamente ejercitar una política fiscal expansiva, sino evitar que la evolución de las cuentas públicas tenga un efecto contractivo sobre la actividad y el empleo.

La magnitud de superávit primario necesario para la atención de la deuda pública interna depende de la evolución del mercado financiero local. La normalización y expansión de este mercado debe ser un objetivo del gobierno, porque de estas condiciones también dependen el crecimiento de la economía y el aumento del empleo.

Además, en la medida que la normalización del sistema financiero local permita la refinanciación del total o parte de los intereses y vencimientos de capital de la deuda pública doméstica, hay más desahogo fiscal y son mayores los grados de libertad para expandir el gasto público no financiero (o reducir impuestos).

Hasta aquí argumentamos respecto a las posibilidades de llevar adelante un incremento del gasto público Ahora nos referimos a su pertinencia en las condiciones actuales de la economía. El incremento de gasto público no financiero contribuiría indudablemente a acelerar el crecimiento de la producción y el empleo. Si la expansión del gasto es viable por el lado de su financiamiento, esta política fiscal debería ejercitarse, porque es adecuada y pertinente en las circunstancias que atraviesa la economía de Argentina. La situación de las cuentas externas asegura una disponibilidad holgada de recursos externos y existe un alto desempleo. Consecuentemente, no hay en el horizonte otras restricciones macroeconómicas que desaconsejen esa política.

7. La aplicabilidad del régimen de tipo de cambio competitivo y estable en los países