Hemos visto, en esta parte de la obra dedicada a la estructura institucional del mercado, por un lado los desafíos de la economía industrial moderna a la luz de sus principales posibles soluciones. Por otro lado, hemos visto cuáles de estas soluciones Röpke descartaba, y por último, la orientación general que proponía para una economía de mercado adaptada a los requisitos de la economía moderna. En el presente capítulo, y el siguiente, realizaremos una exposición de los contenidos del programa económico-institucional que Röpke pensaba adecuados a este contexto. En particular este capítulo está dedicado a desarrollar la estructura institucional del estado necesaria para sustentar las instituciones económicas requeridas, y el siguiente a estas últimas.
Para Röpke el Estado es necesario en la sociedad y en la economía, pero por otro lado hay que precaverse en cuanto a su posible abuso. En este sentido la exposición de su postura al respecto requiere un cierto balance que busca una posición que evita los abusos tanto de un ‘estatismo totalitario’, como los de un ‘anarquismo liberal’. Su postura, como él mismo afirmó, se basaba en la concepción compartida con Alexander Rüstow en cuanto a que era necesario en un ‘liberalismo revisionista,’ lo que implicaba ir más allá del ingenuo laissez-
faire, para generar una estructura institucional que enmarcara al Estado
dándole funciones específicas que no pueden ser realizadas de otro modo en la sociedad y en la economía.340 De allí surge el concepto de ‘intervencionismo 338 IEP, pg.244. 339 IEP, pg. 245 340
Es famosa al respecto la alocución de Rüstow en una jornada del Verein für Sozaialpolitik en Dresden el 28 de septimebre de 1932. Rüstow A., Diskiusionbeitrag, In: Schriften des Vereins für Sozialpolitik, Bd.187, S.62 ff. Puede consultarse asimismo Rüstow A., “Die staatspolitischen Voraussetzungen des wirtschaftspolitischen Liberalismus,” en Alexander Rüstow, Rede und Antwort: 21 Reden und viele Diskussinbeiträge aus den Jahren 1932-1962, ed. W.Hoch, Ludwigsberg, 1963, pg.258.
liberal’ (Liberaler Interventionismus) en el cual se produce una intervención del estado pero en la dirección de plenificar los requisitos y las necesidades de una economía y una sociedad libres.
Este concepto de ‘Intervencionismo Liberal’ es central en la propuesta de Röpke para desarrollar la vía media entre laissez faire y colectivismo. Esto implica que el estado debe garantizar un marco institucional en el cual se puede desenvolver del mejor modo posible la realización de las personas. Asimismo implica una aguda capacidad de distinguir cuáles conductas deben ser prevenidas, evitadas o castigadas, y cuáles fomentadas, dentro de un contexto general en el que se parte de la concepción de que la mayor parte de las acciones son llevadas acabo por parte de los privados sin que el estado tenga que inmiscuirse.
Dos Rémoras de un Estado Eficaz: Exceso de Carga y Grupos de Presión Röpke enunciaba que los dos elementos fundamentales para trazar la estructura de este estado que ejerciera una ‘intervención liberal’ eran: 1. identificar las tareas de su competencia distinguiéndolas claramente de las que quedan más allá de ella, generando un consenso adecuado al respecto y 2. la existencia de un estado tal que sea capaz de llevar a cabo las mencionadas tareas en el espíritu previsto. Esto da lugar al desarrollo por parte de Röpke de las características del ‘Estado Liberal’:
“...la dirección del Estado ha de circunscribirse exclusivamente a aquellas tareas en que puede esperarse el máximo de unidad de criterio y que competen a ésa clase de funciones de gobierno, cuya legitimidad resulta de la esencia misma del gobierno... En efecto: en el mejor de los casos, sólo puede esperarse el máximo de unidad de criterio en lo tocante a los más generales y elementales problemas de la nación. Más ¿cómo llegar a un acuerdo, aunque no sea total, en todas las cuestiones de detalle que son la esencia del proceso económico, pero que afectan de modo más sensible y directo a los intereses personales?”341
Las características que Röpke fija para definir la estructura del estado liberal parten de evitar dos peligros posibles. Por un lado el problema más grave es que el estado tienda a ejercer cada vez más funciones, o se exceda en su alcance, defecto cuya expresión más exrema es el totalitarismo. Este se produce cuando el estado, merced a una ideología intervencionista o totalitaria, pretende más funciones de la que este debe o puede abarcar correctamente y con toda evidencia. Esto hace que las funciones se desempeñen ineficazmente y se vayan apartando del deseo y las necesidades de los gobernados, por lo que el propio estado pierde su función y justificación, y se produce una distancia entre ambos. Esto mismo, desde el punto de vista económico, puede verse por ejemplo en el aumento de los gastos del estado en relación al producto total de una economía. Contra este problema Röpke desarrolla la
341
cuestión de la división de poder social, de tal modo que esta tendencia pueda ser prevenida y contrarestada.342
Este problema del exceso de carga en muchas ocasiones podía estar ligado al segundo problema que Röpke enuncia, el cual se refiere a la existencia de grupos de poder económico-social concentrado que presionan sobre el estado para conseguir sus fines particulares. En muchos casos se verifica que esta presión se encuentra en línea con la expansión de la actividad estatal a campos que debieran estar fuera de su esfera.343 Esto puede darse por ejemplo cuando el estado asigna en forma de concesiones monopólicas el uso de recursos o la prestación de servicios que debiera estar sujeta a la competencia.
El segundo peligro, como acabamos de adelantar, consiste entonces en la ‘degeneración pluralista’ del estado, en la cual los grupos de poder presionan al estado para que este lleve una política de acuerdo a sus propios intereses, apartándose más y más del bien común. Röpke afirma que, de acentuarse esta tendencia, se da lugar a lo que denomina ‘colectivismo privado,’ en el sentido de una concentración del poder económico y social excesiva por parte de determinados grupos sociales. Frente a este problema Röpke subraya la necesidad de reafirmar la autoridad del estado y de diseñar contrapesos frente a los mencionados grupos.
“No obstante cuando se trata de la libertad y de la afirmación de la personalidad, necesitamos, no sólo un contrapeso respecto al Estado, sino, al mismo tiempo, otro contrapeso frente a los grupos de poder situados bajo el Estado y fuera de él. Por consiguiente, también amenaza el peligro, no sólo del colectivismo, sino, al mismo tiempo, de aquel otro proceso que hace depender al individuo, en su existencia económica, de tales grupos de poder: de la proletarización, de la conglomeración del poder económico privado, de la creciente organización y monopolización, de las uniones y consorcios, de la concentración del poder financiero, del corporativismo, de la planificación económica privada de los interesados, en suma, del ‘colectivismo privado’... Este es un fenómeno que se asemeja por completo al sistema feudal de la Edad Media…”344
Por otra parte, el efecto de la existencia y de la acción de los grupos de interés, no sólo implica que estos grupos se constituyen en forma de obstáculos para la correcta ejecución de las funciones públicas, sino que, peor aún, estos mismos grupos de poder económico-social intentan utilizar al estado para sus propios fines corrompiendo las funciones esenciales: “…la lucha de los grupos de intereses –los pressure groups, según la drástica expresión norteamericana– conduce a la desintegración del Estado. Al formar poderosas asociaciones los distintos intereses, dividen toda la vida política de acuerdo con los intereses 342 CSNT, pg. 115-116. 343 CH, pg. 116. 344 CH, pg. 141.
particulares de orden económico, mientras el poder estatal pasa a ser la presa codiciada que desencadena la lucha.”345
Cuando este problema se extiende, se pone en peligro la unidad moral del estado, es decir, la capacidad de obrar en línea con el interés general o bien común: “La disolución del Estado por el poder organizado de los grupos es uno de los más importantes ejemplos de las escisiones que en la actualidad ponen en peligro la unidad moral del Estado y, con ello, los fundamentos de un Estado sano, es decir, legítimo-cooperativo-descentralizado. El Estado es amenazado en su sustancia cuando en el ejercicio de sus funciones esenciales no puede ya contar con la lealtad sin reservas de sus ciudadanos...”346
Sin embargo Röpke llama la atención en cuanto a que no todos los grupos de interés son poderosos, por el contrario hay muchos grupos que son relegados y merecen la consideración de un estado orientado al bien común de los ciudadanos.347
Los Efectos sobre la Política Económica
En los casos en que se desarrolla este proceso, también denominado por el autor como ‘colectivismo privado,’ una de las consecuencias es que la política económica pasa a depender en buena medida de los deseos de los grupos de poder.348 Cuando se produce este gobierno de los grupos de interés, se da para el autor una situación similar a los casos en que se da preponderancia a las opiniones y los sentimientos de las masas.
En ambos casos la política económica deja su orientación racional de seguir la mayor eficiencia para dirigirse a fines, ya sean los intereses particulares, ya sean las opiniones cambiantes según los vientos de la opinión pública, parciales y necesariamente contradictorios. Estos elementos dan por resultado una política económica más fluctuante, errática y contradictoria caracterizada por ser una sumatoria de medidas aisladas, guiadas por un variable oportunismo, en el que queda de manifiesto la falta de una concepción general y una ‘inclinación hacia la irracionalidad’.
Asimismo Röpke argumenta que en estos casos la política económica estará determinada más por lo ‘políticamente posible’ que por razonable y lo justo económicamente. Como resultado la “...política económica sigue la línea de
345
CNST, pg.165.
346
CH, pg. 117. Con respecto a esta cuestión, asimismo, Röpke cita el famoso pasaje de los oficios de Cicerón: Qui autem parti civium consulunt partem neglegunt, rem perniciosissimam in civitatem inducunt, seditionem atque discordiam. Cicerón, De officiis, I, 25 (El que favorezca a una parte de los ciudadanos perjudicando a la otra, acarrea a la comunidad el peor de los daños: la división y la discordia), CSNT, pg. 156.
347
Traducción propia. IED, pg. 94.
348
“En cierto modo, se confirma también en política económica la teoría del equilibrio de fuerzas: también en ella es sumamente peligroso que un grupo prepotente de interesados imponga su política económica egoísta y se ponga de acuerdo con otros grupos de interesados poderosos, sobre una división del botín. Esto se aplica sobre todo a la política comercial exterior…” CH, pg. 146, Nota 9 Equilibrio de fuerzas en la política económica.
menor resistencia social y la comodidad política...”349Afirma Röpke que donde falten principios, o no prevalezcan lo suficiente, la política económica es víctima del antojo de la política cotidiana y una peligrosa fuente de inseguridad.
El Caso del Corporativismo
Una forma frente a la cual Röpke previene especialmente es el sistema de organización de las tareas del estado denominado ‘corporativismo’. Era esta una evolución que según Röpke puede contribuir a agravar los problemas enunciados con respecto al ‘colectivismo privado’. En principio la valoración negativa del mismo parte del hecho de que es un sistema que favorece los monopolios y la consabida concentración del poder económico-social:
[Hemos de] “…considerar como un grave error conceptual aquellos intentos que, bajo la seductora consigna de un
corporativismo mal comprendido, favorecen, consciente o
inconscientemente la progresiva congelación monopolística de la vida económica.”350
La caracterización que Röpke realiza del corporativismo es el de un sistema en el cual existe un uso de las corporaciones profesionales y económicas, a- políticas y especializadas, para realizar las funciones de dirección económica asumidas por el estado.351 En este sentido el autor define al ‘corporativismo’ como el “...movimiento que basa la estructura económica y estatal en la corporación negando la competencia y la democracia.”352
Röpke proponía, por otra parte distinguir, el corporativismo que estamos caracterizando del ‘corporativismo espúreo o terminológico’ aplicado por los estados totalitarios. En este último las corporaciones son órganos del estado que le permiten controlar en profundidad la economía nacional y aumentar su omnipotencia. Lo que se desprende de esta caracterización no es el aludido ‘estado corporativo’ sino un sistema en el cual las corporaciones pasan a ser parte misma del estado.353
Para Röpke, en general, la delegación de tareas esenciales del estado en en organismos autónomos acarrea un proceso disolvente del Estado. El corporativismo en un Estado democrático implicaba que este debía ceder soberanía a los grupos económicos, lo que llevaba, en el campo económico, a la ‘anarquía del proceso de producción’. En este sentido el ‘corporativismo’ implica, para nuestro autor, monopolismo, anarquía de los grupos, preponderancia intereses sectoriales, corrupción, descomposición del estado y economía de privilegios. Estas conclusiones teóricas, Röpke, las había comparado asimismo con los ensayos contemporáneos que se habían realizado, como el caso fallido de la ‘administración económica autónoma’
349 MAOD, pg. 194-195. 350 CH, pg. 32. 351 CSNT, pg. 117. 352 CH, pg. 48-49, Nota 15 Corporativismo. 353 CH, pg. 48-49, Nota 15 Corporativismo.
durante la República de Weimar o el del ensayo del ‘Estado corporativo austriaco’.354
A esta confusión debe sumársele la interpretación errónea, que según Röpke se dio en determinados círculos católicos con respecto a la Encíclica
Quadragesimo Anno (15 de mayo de 1931), en el sentido que ésta hacía
recomendación del ‘estado corporativo’. Antes bien Röpke hacía un llamado a ‘estudiar el texto original de noble y trascendental mensaje,’ en el cual hallaba un claro programa a favor de la depuración de la economía de mercado de corrupciones monopolísticas, como así también contra la socavación del Estado por poder de los grupos (oeconomicus potentatus) y también a favor de la desproletarización (redemptio proletariorum). En definitiva concluía que la encíclica no atacaba la competencia y los mercados, sino el concepto de lucha de clases. Por estos motivos concluía que el programa esbozado era coincidente esencialmente con su propio punto de vista. 355
El autor, finalmente, manifiesta una crítica al corporativismo en el sentido anteriormente mencionado pero no a la idea de autoayuda en la industria, ni al fomento idea profesional, ni a las propuestas para mitigar lucha entre capital y trabajo por los sindicatos, las que califica de adecuadamente orientadas.356 En este sentido Röpke asumía que las corporaciones profesionales y económicas brindan buenos servicios siempre que estén rectamente ordenadas dentro del Estado y de la economía. Sostenía que era contraproducente asignarles funciones que necesariamente las corrompen, corrompiendo, asimismo la totalidad del Estado y de la economía. Por ello afirma que “si la regulación del proceso económico no se confía al mercado tarde o temprano la economía se termina convirtiendo en un arbitraje político conciente.”357
Para Röpke la solución más eficiente y eficaz consiste en que la dirección debe estar en manos de un Estado que posea la mayor independencia de los grupos de presión particulares, unida a la pericia y firmeza en el manejo del timón económico y conduciéndose con una absoluta desconsideración por los grupos de interés.358
Orientaciones para una Posible Solución
Desde el punto de vista de este planteo, entonces, es que Röpke delinea las condiciones y las orientaciones para la existencia de un estado ‘liberal’ que evite, por una parte, el ‘exceso de carga,’ con su estado excesivo y distorsión de funciones, y por otra, de la ‘descomposición pluralista’ de los grupos de presión, con su fracaso en orientar sus funciones al bien común y su arbitrariedad. Podríamos decir que Röpke en este sentido plantea por un lado la necesidad de un estado ‘limitado’ y por otra la necesidad de un estado ‘fuerte’. 354 CSNT, pg. 117. 355 CH, pg. 48-49, Nota 15 Corporativismo. 356 CH, pg. 48-49, Nota 15 Corporativismo. 357 CSNT, pg. 117. 358 CSNT, pg. 117.
Tanto como respuesta al peligro del exceso de carga, pero de modo menos evidente, frente al segundo peligro Röpke recomienda la descentralización y la división de poderes, como hemos visto en la parte dedicada al sistema político. La descentralización y el balance del poder es por un lado una garantía contra la concentración de poder en manos de los que detentan el poder del estado. Por otra parte el equilibrio de los intereses para coincidir con el bien común es la tarea fundamental del estado y lo más difícil en el ámbito de la política. Este último es un desafío que enfrenta todo sistema político de autoridad estatal, es aquí donde Röpke señala que el problema es más fácil de resolver en los países más pequeños, mientras que en los muy grandes se dificulta.359
Por otra parte la recomendación de Röpke pasa por recortar fuertemente programa de intervenciones del Estado, simplificando la política económica, financiera y social, en base a reglas que sean, al mismo tiempo, comprensibles por el ciudadano medio, orientadas al interés general, e inspiradas en la ordenación libre de la economía, puesto que esta es la única forma de protegerse frente a la arbitrariedad.360
Por otra parte el estado liberal no sólo debe ser ‘limitado’ en sus funciones sino ‘fuerte’ en la consecución de las que quedan estrictamente dentro de su campo de acción. Röpke caracteriza claramente la necesidad de esta fortaleza del estado en pasajes como el siguiente:
“Al rechazar de plano... la explotación del Estado por intereses de grupos, creamos las condiciones indispensables para lograr un Estado acreedor a nuestra confianza y una vida pública sana. Pero, por otra parte, esta misma actitud presupone a su vez un Estado fuerte, un gobierno que tenga el valor de gobernar... lo que caracteriza al Estado verdaderamente fuerte no es la actividad proteica, sino su independencia de los grupos de intereses y hacer valer inflexiblemente su autoridad y su dignidad como representante de la comunidad... El Estado que requiere nuestra economía de mercado y nuestro programa económico es este: un Estado que trace con toda claridad la divisoria entre lo que incumbe al Estado y lo que no le incumbe; que se imponga con toda la fuerza de su autoridad en el terreno que le corresponde, absteniéndose, en cambio, de toda intervención fuera del mismo; un enérgico árbitro, cuya misión no es, ni la de jugar con los demás, ni la de indicar a los jugadores todos los movimientos que deben hacer en el juego, procurando, en cambio, con absoluta imparcialidad y sin dejarse sobornar, que se observen estrictamente las reglas de juego y se juegue limpiamente. Sin un Estado como este no puede haber ninguna economía de mercado verdadera y auténtica.”361 359 CSNT, pg. 94, N 15. 360 MAOD, pg.196. 361 CSNT, pg.246.
De este modo podemos resumir las características fundamentales del ‘estado liberal,’ a partir de las orientaciones de solución a sus posibles procesos de degeneración más característicos, por medio del siguiente cuadro sinóptico:
La Estructura del Estado Liberal
Connotación Fuerte Limitado
Previene Abuso / concentración poder económico
Abuso / concentración poder político