Desde el fin de la II Guerra Mundial hasta nuestros días se ha ido consolidando un sistema de cooperación al desarrollo cuyos aspectos más controvertidos son los siguientes:
Incumplimiento del 0,7%
El Banco Mundial publicó en el año 1969 el Informe Pearson, donde se recomendaba a los países donantes destinar el 0,7% de su PIB a la ayuda al desarrollo, propuesta asumida en el marco de la ONU en 1974. Tras más de 30 años, las cifras de los países del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) revelan que no sólo no lo han alcanzado, sino que han retrocedido en los últimos años, situación especialmente preocupante en África (Torres, 2001). Puede comprobarse en la Figura 55 como sólo cinco países del CAD llegan a dicho porcentaje. Se adjunta también en la Figura 56 el porcentaje de AOD que se destina a los Países Menos Avanzados (PMA).
Así, 1975 el CAD destinaba el 0,36% del PIB a AOD, mientras que en 1997 la cifra desciende al 0,22%. La consecuencia de esta caída influye negativamente sobre la eficacia con que se intenta abordar los objetivos de desarrollo; respecto a la cooperación internacional y los nuevos retos que debe afrontar (por ejemplo, la defensa del medio ambiente), resulta necesario un aumento de la cuantía de los recursos para que la cooperación sea coherente con sus fines.
En los últimos años, no sólo se ha congelado la cuantía de las ayudas, sino que su composición ha variado negativamente. Han ganado peso los fondos destinados a ayuda de emergencia y humanita- ria en detrimento de otros instrumentos. Por ejemplo, las partidas para emergencia del conjunto del CAD han evolucionado de 353 millones de dólares en 1980, a 3.469 en 1994. La oportunidad o rentabilidad política de este tipo de ayuda se explica por el impacto que provocan en la sociedad del Norte las imágenes de catástrofes o de guerras. Por otra parte, es necesario advertir que la experiencia internacional revela que en algunas ocasiones una acción previsora (desde el punto de vista económico, político y diplomático) y de promoción al desarrollo podría haber evitado el conflicto o la catástrofe. Para ilustrar que la ayuda de emergencia está claramente destinada a los intereses de los países ricos, la Figura 57 muestra las dotaciones a distintas crisis a lo largo de la década de los años 90.
Paso de un sistema estatocéntrico a otro multicéntrico
Frente al mundo dividido en los bloques capitalista y socialista del pasado, hoy nos encontramos en un mundo multipolar, en el cual existen tres regiones rivales: Norteamérica, Europa y el Pacífico, constituidas a su vez por países diversos y con mecanismos de integración variados. Hay, además, dos grandes espacios (Rusia y China) cuya ubicación aún no se ha definido. La rivalidad actual se orienta hacia el terreno económico y tecnológico, en lugar de hacia el ideológico o militar.
En el sistema estatocéntrico, los estados, como donantes y receptores de ayuda, tenían un papel central en el sistema de cooperación internacional. En cambio, el sistema multicéntrico se caracteriza por la multiplicación de actores no estatales, con un peso cada vez mayor. El actual ámbito econó- mico es más inestable que en el pasado, debido a la mayor libertad en las transacciones internacionales y al deterioro de los antiguos sistemas de regulación. La asimetría que se deriva de esta inestabilidad afecta potencialmente a todos los países, pero se agrava en los países en desarrollo.
Figura 55 Cumplimiento del 0.7%: Distribución de la AOD. Fuente: PNUD (2003)
Figura 56 Distribución de la AOD a los Países Menos Avanzados. Fuente: PNUD (2003)
Figura 57 Ayuda de emergencia otorgada en distintas crisis humanitarias durante los años 90. Fuente: La Realidad de la Ayuda (Intermón, 2000)
Ha habido un cambio notable en la posición de los países del Sur, a los que no es posible concebir como un colectivo homogéneo al que se pueda aplicar una misma receta económica; la heteogenei- dad muestra que las características y posibilidades de cada país son diferentes y la ayuda al desarrollo debe dar respuesta a esta pluralidad de realidades; por otra parte, dichos países juegan un nuevo papel en los escenarios internacionales, donde no persiguen tanto tratos concesionales cuanto un participación activa en la consolidación de acuerdos multilaterales.
Los agentes protagonistas del desarrollo
Antiguamente, se atribuía al Estado –sector público- el papel protagonista en la promoción del desarrollo. Sin embargo, la experiencia internacional ha demostrado que el sector privado tiene una importante capacidad de iniciativa. Así, el sector empresarial genera tejido productivo, a través de su acción inversora, creando renta y empleo. En la actualidad sector público y privado tienen papeles más equilibrados y sus acciones deben complementarse.
Por otra parte, la aparición de la sociedad civil como tercer agente en los procesos de desarrollo da lugar a un complejo panorama en el que dicha sociedad civil, una vez organizada, se articula y fortalece el tejido social, permitiendo una mayor participación en los procesos de cambio del desarrollo. El tercer sector es, en cierto modo, una garantía de la sostenibilidad de la democracia. De este modo, ya no cabe entender la ayuda como una mera política pública, sino como un proceso complejo y abierto en el que se aúnan esfuerzos para promover el desarrollo. Entre los actores no estatales más relevantes destacan las empresas transnacionales, las ONGD y actores subestatales diversos (ayuntamientos, gobiernos regionales e instituciones públicas autónomas, como las universidades).
Reparto desigual de poder
Este reparto desigual se observa entre los países del Norte y del Sur, entre los estados y los actores no estatales y entre las organizaciones internacionales. La práctica totalidad de los actores del sistema de cooperación son occidentales y han definido su misión a partir de sus valores dominan- tes.
Estos valores se plasman en la condicionalidad de la ayuda, no sólo en la económica, siguiendo el modelo del Consenso de Washington, sino también en la política. El hecho de que la práctica totalidad de los actores del sistema de cooperación sean occidentales se refleja en la condicionalidad de la ayuda. Los teóricos del "postdesarrollo" consideran incluso que el desarrollo es una construc- ción ideológica de Occidente que busca asegurar su hegemonía, siendo las ONGD los instrumentos de esa lógica de dominación.
El concepto se define como el conjunto de condiciones que el donante impone al receptor para poder ser destinatario de la ayuda. La condionalidad implica el derecho al ejercicio de la coerción por parte del grupo de países donantes sobre los países receptores (Martínez González-Tablas, 1996). Existen diferentes tipos de condicionalidad: que van desde la de carácter económico (los PAE son un buen ejemplo de ello) a las políticas orientadas a la reducción de la pobreza, el compromiso de respeto a los derechos humanos (muy poco frecuente, si bien existe algún caso paradigmático, como cuando Noruega retiró la ayuda a Chile en 1974)., la protección del medio ambiente, la reducción de los gastos militares o el compromiso con el sistema político democrático (por ejemplo,Canadá es uno de los países donantes más comprometidos con la defensa de los valores democráticos; por eso ha invertido muchos recursos para la ayuda en procesos electorales, desplazamiento de observadores, formación práctica en procedimientos legislativos, etc.)
Aunque la condicionalidad no tiene que ser evaluada siempre de manera negativa, sí que están demostrados sus efectos nocivos en dos casos (Killick, 1997, y Dubois, 1999):
Cuando el receptor no ha participado en la definición de los objetivos que se marcan, y considera las condiciones como una carga de la que intentará zafarse.
Cuando se exportan valores y resultados que corresponden a una determinada concepción cultural, pero que no tienen por qué ser lo más adecuado para otras sociedades.
Incremento de la dependencia
En principio la ayuda debe tener como objetivo incrementar el grado de autonomía de las sociedades beneficiarias, estimulando sus recursos y capacidades al servicio del desarrollo. Sin embargo, en algunas regiones el peso de la ayuda hace aumentar la dependencia de los países donantes.
Este es el caso del África Subsahariana, cuya dependencia no ha dejado de crecer en los últimos años. Así, hasta 1975 la ayuda rara vez superaba el 5% del PIB del país receptor, frente al año 1994, en que representa un 16% de media, llegando a superar el 20% en 19 países. Esta tendencia resulta preocupante; debería prestarse más atención a las capacidades locales, con programas que favorezcan la participación social y el desarrollo institucional.