El derecho y la práctica constituciona- les regulan los diversos aspectos del proceso de ratificación que, por lo general, aun- que no siempre, tiene lugar a nivel nacio- nal antes de la ratificación o adhesión en el plano internacional. Conviene destacar que en la Convención no se indica ningún proceso nacional concreto que deban poner
Introducción
La Convención ha sido objeto de numerosas ratificaciones en tan solo unos pocos años. Al 1 de octubre de 2013, la Convención tenía 137 partes contratantes y su Protocolo facultativo 78. Eso significa que más de la mitad de los países del mundo han manifestado su consentimiento a quedar obligados por la Convención. No obstante, aún queda por hacer para alcanzar la acep- tación universal. En el módulo 3 figuran los principales conceptos y procesos relacio- nados con la ratificación, que deben servir para formar y motivar a los representantes de los Estados, la sociedad civil y las ins- tituciones nacionales de derechos humanos en los países que aún no han ratificado la Convención.
Al desarrollar una sesión informativa sobre la ratificación, es importante destacar que la ratificación de un tratado internacio- nal es un proceso complejo que varía de un país a otro. En primer lugar, la palabra ratificación se utiliza de formas diferentes y puede generar cierta confusión. Por ejem- plo, la ratificación puede referirse a la apro- bación de un tratado a nivel nacional (como la aprobación por el parlamento nacional), pero también puede referirse al acto interna- cional de adherirse a un tratado. Además, algunos países se adhieren a un tratado en lugar de ratificarlo, con lo que la pala- bra ratificación puede ser menos pertinente que la palabra adhesión. Paralelamente, el
en marcha los Estados en relación con la ratificación.
En general, se plantean dos sistemas res- pecto de la ratificación nacional, los cuales se definen en función del papel que desempeña el poder legislativo. En primer lugar, en los países con tradición jurídica romanista, la ratificación se produce mediante la apro- bación del tratado por el poder legislativo. Tras la votación en que se aprueba, la ley que autoriza la ratificación se transmite al ejecutivo para su promulgación, publica- ción y depósito en poder del depositario del tratado. Por ejemplo la Argentina, Chile, Croacia, el Ecuador, España, Hungría, Malí, el Níger y Panamá ratificaron la Convención mediante una ley del parlamento. México la ratificó mediante la aprobación por una de sus cámaras legislativas.
En segundo lugar, en la mayoría de los países con tradición del common law y en otros ordenamientos jurídicos la ratifica- ción de la Convención puede tener lugar mediante un acto del ejecutivo. Si interviene el parlamento, este lo hace con carácter con- sultivo. En otras palabras, no es necesaria una votación oficial en el parlamento. Por ejemplo, la ratificación mediante decisio- nes del ejecutivo tuvo lugar en Bangladesh, Nueva Zelandia y Tailandia.
Independientemente de las diferencias existentes entre los dos sistemas y de las particularidades de los sistemas nacionales, esos procesos internos de ratificación ofre- cen una buena oportunidad para realizar actividades de sensibilización en relación con el tratado examinado y darlo a conocer. De hecho, los procesos previos y posteriores a la ratificación pueden influir en el siguiente paso, a saber, la aplicación, ya que, por ejemplo, sirven para detectar lagunas jurídi- cas y de otra índole y concitar apoyos.
Algunos Estados evalúan los beneficios y problemas de la ratificación mediante análi- sis nacionales. En los correspondientes infor- mes se realiza un examen de la legislación y las políticas nacionales a los efectos de la observancia de la Convención y se destacan cuestiones tales como las razones y repercu- siones, en términos de obligaciones y costos, de pasar a ser parte en un tratado y apli- carlo. Los análisis nacionales se adjuntan a la propuesta de ratificación a nivel interno. Todo examen previo a la ratificación debe formar parte del proceso que prosigue en la etapa de la aplicación con miras a revi- sar la legislación vigente y proponer nue- vas normas. En teoría, las conclusiones del análisis del interés nacional realizado por el gobierno deberían publicarse finalmente.
Paralelamente, los Estados deben cele- brar consultas adecuadas antes de la ratifi- cación. De hecho, esta idea se apoya en la propia Convención, cuyo artículo 4 3) dis- pone lo siguiente:
En la elaboración y aplicación de legis- lación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros proce- sos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados partes celebrarán consultas estrechas y colabo- rarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan.
Mientras el Estado no esté obligado por el artículo 4 3) por no haber ratificado la Convención, la celebración de consultas públicas sobre la ratificación es una buena práctica que puede influir ulteriormente en la aplicación. Merced a las consultas, el acto de ratificación puede pasar a ser más que
un acto político dirigido a la comunidad internacional y mejorar realmente las nor- mas sobre el terreno.
Si se celebran las consultas, en ellas debe tenerse en cuenta la gama completa de agentes que desempeña un papel en la ratificación. Debe consultarse a los represen- tantes del gobierno. No obstante, muchos órganos del gobierno desempeñan una fun- ción en cuanto a la garantía de los derechos de las personas con discapacidad y, a este respecto, las consultas pueden incluir a dife- rentes niveles de la administración, como los centrales, provinciales y municipales. Paralelamente, las consultas pueden tener lugar entre todos los órganos de la adminis- tración, sin que intervengan solo los minis- terios de asuntos sociales y de salud, que frecuentemente se encargan de las cuestio- nes relacionadas con la discapacidad, sino también otros ministerios como los de educa- ción, justicia, interior o finanzas, que parti- ciparán en la aplicación de la Convención.
Las personas con discapacidad deben poder hacer oír su voz en los debates sobre la ratificación tanto directamente como a través de las organizaciones que las repre- sentan. Tales consultas deben hacerse eco de la diversidad de las discapacidades. Las personas con discapacidad no son un grupo monolítico, sino que incluyen a personas con diferentes deficiencias (como las psico- lógicas, intelectuales, físicas y sensoriales) y también a diferentes personas (hombres y mujeres, niños con discapacidad, pueblos indígenas, personas de edad, etc.). Las con- sultas deben intentar hacerse eco de esta diversidad en la mayor medida posible.
Se debe ponderar cuidadosamente la necesidad de apoyar la participación de las organizaciones de personas con discapacidad
en las consultas, en particular con ayuda financiera. Los Estados que han empren- dido procesos de ratificación en ocasiones encuentran difícil garantizar la celebración de consultas más amplias cuando, por ejem- plo, no se dispone de fondos para los paí- ses en desarrollo o los que sufren crisis. En tales casos, los procesos de consulta han de aprovechar al máximo los escasos recursos. No obstante, las consultas deben tener lugar no solo para garantizar la participación y la inclusión de las personas con discapacidad, sino también porque tales personas pueden formular propuestas en relación con la utili- zación más efectiva posible de los escasos recursos a fin de lograr que se haga progre- sivamente efectiva la Convención.
También debe consultarse a otros agen- tes de la sociedad civil, como las ONG que se ocupan de los derechos humanos o del desarrollo. Si existe alguna institución nacio- nal de derechos humanos, esta debe ser consultada y puede desempeñar también un papel realizando investigaciones sobre los derechos de las personas con discapacidad y analizando ciertas leyes y políticas.
El proceso de ratificación debe ser inclu- sivo y representar a la sociedad en general, incluidos los grupos minoritarios y la oposi- ción política, y no basarse en un programa político. Ese proceso genuino e inclusivo está en consonancia con el principio del derecho internacional de que el gobierno de un país está también obligado por el tratado inter- nacional que ratificó el gobierno anterior. Existe el riesgo de que un gobierno pueda excluir a ciertos agentes, como la oposi- ción política, con el fin de garantizarse una mayor libertad de actuación en la adopción de decisiones. No obstante, a largo plazo esto puede impedir la aplicación y hacerla
insostenible cuando se produzca un cambio de gobierno.
El proceso de ratificación de Australia ofrece un buen ejemplo de los pasos que hay que seguir. Australia firmó la Convención en marzo de 2007 y la ratificó en julio de 2008. A nivel nacional, el proceso entrañó una revisión general de toda la legislación del Commonwealth, el Estado y el Territorio para asegurarse de que Australia podía cumplir todos los artículos de la Convención. El Departamento de Familia, Vivienda, Servicios Comunitarios y Asuntos Indígenas y el Fiscal General del Estado, en consulta con las organizaciones nacionales de personas con discapacidad, los consejos consultivos sobre la discapacidad y la red de servicios jurídicos sobre la discapacidad, presentaron un informe al Gobierno sobre la repercusio- nes de la ratificación. En el informe se indi- caban las ventajas y desventajas de ratificar la Convención y el Protocolo facultativo; se verificaba si las leyes de Australia se ajusta- ban a las obligaciones de la Convención; se describían los efectos económicos, medioam- bientales, sociales y culturales de la ratifica- ción; se establecía un medio adecuado para incorporar directamente la Convención a la legislación; y se sometían a examen las leyes, las políticas y los programas nacionales.
La preparación de la ratificación no es únicamente un proceso dirigido por el gobierno. La sociedad civil también puede impulsar la ratificación. De hecho, este puede ser uno de los mecanismos de acti- vación más eficaces para que el gobierno adopte medidas. A tal efecto, la sociedad civil y otros agentes pueden:
t Conocer los hechos:
✓ Informarse de cómo la Convención pasa a formar parte del derecho nacional;
✓ Informarse de los efectos y costos de la ratificación;
✓ Informarse del modo en que la ratifica- ción puede responder a las necesidades de las personas con discapacidad.
t Educar a otras personas:
✓ Incluir a los encargados de adoptar decisiones mediante reuniones, correos electrónicos, cartas, llamadas telefóni- cas y visitas a fin de destacar que la dis- capacidad es una cuestión relacionada con los derechos humanos;
✓ Incluir a la comunidad mediante el
fomento de debates nacionales y char- las en las escuelas y con representantes de la comunidad.
t Movilizar a los socios y aliados, tales como otros grupos de personas con discapacidad, organizaciones de dere- chos humanos y movimientos sociales:
✓ Destacar la importancia de la cuestión;
✓ Organizar una campaña conjunta en
pro de la ratificación;
✓ Sugerir medidas concretas para con- seguir la participación de los socios y aliados;
✓ Establecer una red que incluya medidas para el intercambio de información y las comunicaciones (como el estableci- miento de un sitio web).
t Hacer presión:
✓ Dirigirse por escrito al gobierno para instarlo a la firma y la ratificación;
✓ Examinar la Convención con miembros del parlamento;
✓ Entrevistarse con los contactos que se tenga en los ministerios, organismos locales y nacionales, etc.
t Dar seguimiento:
✓ Enviar cartas de agradecimiento a fun- cionarios y otros socios;
✓ Evaluar el éxito de las estrategias y los mensajes.
El Servicio de las Naciones Unidas de Actividades relativas a las Minas y el ACNUDH prepararon un juego de material de promoción para ayudar a los centros de actividades relativas a las minas a impulsar la ratificación de la Convención. En el recua- dro que figura a continuación se reproduce una carta modelo que puede enviarse a los interesados pertinentes para promover la ratificación.
[DIRECCIÓN DE USTED]
[DIRECCIÓN DEL DESTINATARIO] [FECHA]
Estimado [NOMBRE DEL FUNCIONARIO DEL GOBIERNO],
La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad entró en vigor el 3 de mayo de 2008. El 30 de marzo de 2007, día de su apertura a la firma, los signatarios de la Convención se cifraron en 82, el número más elevado de signatarios de la historia respecto de una convención de las Naciones Unidas el día de su apertura a la firma. El texto completo puede consultarse en www.un.org/disabilities. La Convención:
t Establece normas internacionales en relación con los derechos y libertades de las personas con discapacidad;
t Aclara los principios de derechos humanos relacionados con la inclusión, la no discriminación, la accesibilidad y la participación en el contexto de las personas con discapacidad;
t Constituye un modelo autorizado para su utilización por los gobiernos en la configuración de leyes y políticas nacionales;
t Establece mecanismos más efectivos para la supervisión de la observancia de los derechos de las personas con discapacidad; y
t Dispone el establecimiento de mecanismos nacionales de aplicación y seguimiento. La Convención constituye un cambio paradigmático de las actitudes y los enfoques respecto de las personas con discapacidad. Representa una transformación, en el sentido de que las personas con discapacidad dejan de ser “objetos” de beneficencia, tratamiento médico y protección social para ser consideradas “sujetos” con derechos y con capacidad de adoptar decisiones y de ser miembros activos de la sociedad.
Este es el primer tratado importante de derechos humanos del presente siglo y constituye un logro histórico para los 650 millones de personas con discapacidad de todo el mundo. Ciertamente ofrece a [NOMBRE DEL PAÍS] una importante oportunidad para cumplir sus obligaciones respecto de sus ciudadanos. Confiamos en colaborar con ustedes en relación con estos asuntos y estamos a su disposición para proporcionarles el apoyo que necesiten.
Lo saluda atentamente,