Se puede considerar el Estado como aquel tipo de organización política de un país con personalidad jurídica independiente en el plano internacional, cuyos límites territoriales vienen determinados por los límites de su soberanía. Los límites internos de su potestad de mando vienen determinados por los diversos niveles de poder de las instituciones que conviven dentro de sus límites. Se entiende la descentralización como el proceso de transferencia del poder de decisión de los órganos centrales del estado a los de otras entidades territoriales o institucionales que le están subordinadas. Tomando en cuenta el nivel de
descentralización el Estado puede ser:15
1. Unitario o centralista; es aquel en el cual el poder de la nación se encuentra concentrado en una ciudad o región, constituida en centro, a través de un órgano individual o colectivo de gobierno, cuyas decisiones centralizadas tienen preeminencia sobre el resto de instituciones y territorios estatales, como el caso de Colombia y Chile.
2. Regional; es aquel que otorga un nivel medio de descentralización o autonomía para las divisiones territoriales, que asumen decisiones y competencias del nivel nacional, y comparten la acción gubernamental sobre una parte del territorio estatal, tal como sucede en España e Italia. Representa un nivel intermedio entre
el estado unitario y el estado federal.16
3. Federal; esta compuesto por divisiones territoriales que gozan de gran descentralización o autonomía y aun de soberanía, con respecto al centro el cual
15 Jaime Castro, La cuestión territorial, Cap. II, Estructura y forma del Estado. Edit. Oveja Negra. Bogotá, 2003 16Jaime Castro, La cuestión territorial, Cap. V y VI. Edit. Oveja Negra, Bogotá, 2003
conserva algunas decisiones referidas a la seguridad y economía nacionales y a las relaciones internacionales. Ejemplos de esta organización estatal son
Alemania y Estados Unidos.17
4. Confederal; consiste en la unión de Estados que conservan su soberanía y se rigen por sus propias leyes y otras que son comunes a todos los países confederados, como por ejemplo Suiza y Canadá.
A nivel nacional y territorial, las finanzas intergubernamentales han adquirido gran importancia dentro del estudio de Hacienda Pública. Este fenómeno se debe a la modernización de las instituciones políticas, que ha conducido a una creciente descentralización en la toma de decisiones del estado. Pero también se debe a las nuevas corrientes del pensamiento moderno, las cuales argumentan que el desarrollo económico y social está más apoyado si una serie de decisiones que conciernen al gasto público, se adoptan y controlan a nivel local.
Se pueden distinguir tres formas de descentralización:
1. Descentralización administrativa: Supone el traslado de competencias de la administración central del estado a nuevas personas jurídicas de derecho público, dotadas de un patrimonio propio, las cuales pueden abrir agencias en los territorios, sin trasladar generalmente recursos y poder. El objetivo de este tipo de descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva.
2. Descentralización fiscal: Se transfieren o ceden recursos, condicionados o sin condicionar, con el objetivo de buscar la eficiencia en la prestación y el financiamiento de bienes públicos locales y nacionales, alcanzando un equilibrio entre los impuestos, los gastos, las transferencias de los gobiernos centrales y las condiciones establecidas sobre los gobiernos locales.
3. Descentralización política: Traslado del poder, competencias y funciones administrativas, normativas y de gobierno a los territorios subnacionales, con cierto nivel de autonomía para la elección de gobernantes, parlamentarios u otras autoridades del Estado.
La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio de participación colaborativo consagrado en numerosas constituciones del mundo.
En Colombia las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Tienen entonces los
siguientes derechos:18
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
En otras palabras, las entidades territoriales son personas jurídicas de derecho público que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Las entidades territoriales se definen por los siguientes tres criterios básicos:
1. POLÍTICO: Gobernarse por autoridades propias
2. ADMINISTRATIVO: Ejercer las competencias que les correspondan.
3. FISCAL: Participar en rentas nacionales y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
La autonomía es la capacidad de manejar los asuntos propios, es decir, aquellos que le conciernen al ente territorial como tal, con una libertad que estará limitada
por lo que establezcan la Constitución y la Ley. La autonomía representa un rango variable que cuenta con límites mínimos y máximos, dentro de los cuales actúan los entes territoriales.19
El límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios a su cargo.
El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales.
En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria. Estado unitario es el que solo posee un centro de impulsión política y gubernamental. Existe un único Estado, representado en la persona jurídica pública de la nación, el cual está organizado en secciones territoriales, representadas por las entidades territoriales, las cuales no pueden darse su propia Constitución ni sus propias leyes.
Según el investigador y profesor de la Universidad del Valle Edgar Varela, el proceso de descentralización y su redistribución fiscal han permitido un margen de gobernabilidad y de cumplimiento de las políticas públicas del orden local a muchos entes territoriales y particularmente a aquellos que han sido caracterizados por su pereza fiscal, relacionada con los pocos esfuerzos para
incrementar los ingresos propios y mejorar sus estructuras de recaudo.20
19 Procuraduría General de la Nación, Descentralización y Entidades Territoriales. Bogotá, 2011, p. 21 y 22 20 Edgar Varela, La mercantilización de lo público, Cap. 9, Universidad del Valle. Cali,2005
La descentralización fiscal implica el fortalecimiento de las rentas propias de las entidades territoriales y su derecho a participar de las rentas nacionales, vía transferencias, así como también requiere de transparencia, eficiencia y responsabilidad en la ejecución de los gastos públicos. Para ello, es necesario diseñar, estructurar o renovar las dependencias encargadas de desarrollar las competencias y funciones de la moderna hacienda pública.
Los fines de hacienda pública se pueden clasificar así:21
1. Fines fiscales: son los mecanismos para obtener el dinero necesario, con el objeto de satisfacer el gasto público.
2. Fines sociales: Se refieren a la satisfacción de las necesidades más apremiantes de los gobernados a través del servicio público.
3. Fines económicos: Consiste en la regulación y dirección de la economía de un país, a través de la hacienda pública, en materia monetaria y fiscal.
Para los tratadistas de la moderna hacienda pública, los fines económicos y sociales son la parte mas importante de las finanzas públicas, por lo cual la actividad del estado está encaminada de manera primordial, a dirigir y controlar con criterio de justicia social, la economía del respectivo país.
En cuanto a los medios, en el aspecto de las finanzas públicas, se hace referencia al manejo que hace el Estado de los ingresos y gastos públicos. El Estado debe utilizar el dinero público, junto con políticas fiscales y monetarias con el fin de hacer frente a la solución de problemas como el ciclo económico y el desempleo.
Es necesario aclarar que las finanzas públicas le dan forma al proceso de
desarrollo de los pueblos, en cuanto al uso de los recursos globales y las formas de financiamiento, y junto con las políticas monetaria y cambiaria, influyen en la balanza de pagos, la deuda externa, la inflación y las tasas de interés y de cambio.
Para la concepción clásica de la hacienda pública lo que interesaba era la cantidad global de los gastos y no su composición. Para la hacienda moderna lo importante es la composición del gasto, por encima de su volumen global. Se podría aseverar que mientras los hacendistas clásicos tenían una concepción fundamentalmente cuantitativa de los gastos públicos, la hacienda moderna tiene
un enfoque de ellos, esencialmente cualitativo, sobre su naturaleza.22
No es fácil establecer una diferencia entre los gastos públicos y privados, debido a la interpenetración progresiva de lo público y lo privado. Según la definición clásica, que es principalmente jurídica, lo que da a un gasto el carácter público es la condición jurídica de su autor, el hecho de que se trate de un órgano o institución pública. Todos los gastos de las organizaciones públicas, son públicos, en tanto que los gastos de los particulares y organizaciones privadas, son privados. Se advierte que esta diferenciación está basada en la concepción del estado liberal.
Para la definición moderna del gasto, que es esencialmente socio-económica, este sirve para medir en la vida social y en la actividad económica, la intervención del poder de la autoridad, que identifica al estado y a las colectividades públicas. Esta definición permite considerar los casos para los cuales existen gastos públicos que no son realizados por las organizaciones públicas, como sucede con la seguridad social administrada ya sea por entidades semipúblicas o privadas.
Sintetizando, se podría decir que mientras los hacendistas clásicos consideraban el gasto público como un consumo de naturaleza destructiva, los hacendistas modernos lo entienden como una transferencia de riqueza en la cual se conserva su substancia. El Estado es como un filtro a través del cual pasa una parte de la renta nacional, siendo su función orientarla en tal o cual sentido sin destruirla. Es
decir, que el Estado no consume sino que redistribuye la riqueza, por ejemplo haciendo uso de los impuestos que son recaudados básicamente en estratos económicos altos y transferidos mediante el gasto público hacia los hogares de menor renta, sin ningún tipo de contraprestación, aplicando la idea de solidaridad.
El dilema entre la intervención del Estado y la iniciativa privada, ha llevado a pensar que el análisis de la superioridad o inferioridad de la intervención pública debe examinarse en cada caso concreto. Por ejemplo los gastos de inversión como la construcción de infraestructura, haciendo uso de los recursos que los ahorradores privados mantendrían atesorados, fomenta el potencial productivo de una nación. Los gastos militares y en educación sustraen capital al sistema económico pero aseguran la seguridad e independencia nacional, así como la formación técnica y humana que permitirá el futuro progreso de la economía.
Se pueden distinguir dos tipos de clasificación de los gastos públicos:23
1. Las clasificaciones administrativas, que se basan en la estructura del Estado, sus órganos, sus funciones, y su reglamentación jurídica. Inicialmente la presentación de los presupuestos de gastos, se establecía con base en la clasificación de las diversas dependencias del Estado, siguiendo un enfoque orgánico y formal. En los últimos tiempos, se ha difundido el enfoque funcional que toma en cuenta el papel del Estado en los distintos campos de la actividad humana, por ejemplo, administración general, defensa nacional, acción económica, acción social, etc.
2. Las clasificaciones económicas, que consideran ante todo la actividad económica nacional, presentan una moderna distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de capital, al interior de cada servicio público. Los gastos de funcionamiento son aquellos que se aplican en la prestación de los servicios y
la vida del Estado, como el pago del personal y la conservación del material. Los gastos de capital son los que afectan a la riqueza de la nación, es decir a su capital y no a sus rentas, como por ejemplo, los gastos de inversión, los de equipo, los de reconstrucción, etc.
En cuanto al volumen de los gastos públicos, su crecimiento es un fenómeno general que se da en todos los países del mundo. Este proceso debe diferenciar entre crecimiento real y crecimiento aparente. Dos factores se deben considerar a este respecto. Por un lado están las variaciones del valor de la moneda, que se relacionan concretamente con el cambio de precios y por otro lado se encuentran los métodos de formación del presupuesto, que se refieren a las operaciones netas de ingresos y a los gastos encubiertos. También se debe diferenciar entre crecimiento absoluto y crecimiento relativo. El crecimiento relativo toma en cuenta la evolución que, paralelamente a la de los gastos públicos, se ha registrado en otros factores de la vida nacional, ligados a los gastos, como son la población y extensión del territorio y el volumen del conjunto de la producción y de las rentas.
Para facilitar las comparaciones entre un país y otro, o al interior de cada país, entre una y otra época, se ha adoptado un método uniforme para determinar el crecimiento relativo de los gastos públicos, que consiste en expresar dichos gastos, en un porcentaje de la renta nacional. El crecimiento de los gastos
públicos tiene tres causas principales:24
1. Desarrollo de las funciones del Estado. La asunción de nuevas actividades por parte del Estado, incrementa los gastos públicos. El aumento de las funciones del Estado se presenta en dos formas diferentes, la transferencia del sector privado al público de una actividad que ya existe, y la asunción por el sector público de actividades nuevas. Desde el final de la edad media este fenómeno ha
tendido a desarrollarse y se ha acelerado desde la segunda guerra mundial con rapidez y extensión inusitada, contando con el amparo del Estado de bienestar (Welfare State), encargado de asegurar un mínimo de bienestar para sus ciudadanos, con lo cual los gastos estatales han crecido notablemente.
2. El progreso técnico y los gastos militares. En el siglo XX los gastos militares aumentaron considerablemente a causa del progreso técnico, absorviendo una parte creciente de los gastos públicos. El progreso técnico ha hecho que las armas modernas sean mucho más costosas que las antiguas y este desarrollo no solo se ha dado en el campo militar si no también en todas las actividades del Estado en las que se utilizan aparatos inventados por la técnica moderna.
3. La evolución de la concepción de la Hacienda pública. Este factor es consecuencia de la primera causa, que se refiere al aumento de las funciones del Estado, cuya evolución ha iniciado en las nuevas concepciones financieras sobre el aumento de los gastos públicos, para orientar las actividades sociales y el desarrollo económico. El incremento de los gastos de inversión en grandes obras de interés general, racionaliza la asignación de recursos y asegura el futuro de una comunidad nacional.
Una pregunta fundamental es si existe un límite mas allá del cual, el aumento de los gastos públicos pone en peligro la estructura del Estado y la vida de toda la nación? Ante todo es necesario aclarar que no todos los gastos públicos son cargas públicas. Es cierto que los ciudadanos soportan cargas individuales como consecuencia de la actividad del estado, pero a la vez reciben una serie de contraprestaciones como subvenciones, pensiones, seguridad pública, defensa nacional, educación, salud, deporte, recreación, etc. que conducen a la determinación de unas cargas netas. Desde el punto de vista de las cargas colectivas, se define una carga pública como toda absorción neta de la sustancia económica, es decir todo consumo del Estado.
En este caso es necesario aclarar que, para los servicios que proporcionan beneficios o ventajas a los particulares, directa o indirectamente, no existe una carga pública. Lo contrario sucede en los servicios administrativos del Estado, en donde los gastos públicos si constituyen absorciones netas de recursos económicos de la nación, siendo por tanto cargas públicas colectivas, por lo cual es conveniente limitar estos gastos.
En cuanto a los gastos de inversión y de transferencia, es claro que en estos no existe carga real alguna para la colectividad, a menos que dichos gastos hayan sido mal orientados, situación en la cual si habrían cargas públicas reales. Del anterior análisis se desprende que, tal como lo dicen los hacendistas modernos, no hay límite para los gastos públicos vistos globalmente, pero si existen límites para algunas categorías de gastos públicos. La idea de limitar los gastos públicos en su conjunto, es un problema político, y no económico o financiero, pero adicionalmente, importa más la distribución de dichos gastos que su limitación.
Tres clases de gastos públicos deben ser limitados:25 los gastos de administración,
es decir los gastos generales de la gestión de la nación; las transferencias improductivas, o sea las trasferencias de un sector productivo a un sector que lo es menos; las sustituciones onerosas, que son aquellas actividades públicas cuya gestión es mas gravosa que una actividad privada equivalente. Los anteriores gastos son ejemplos de cargas públicas reales, por lo cual deben ser reducidos.
En el caso de las transferencias hacia las entidades subnacionales26, cuando los
recursos son utilizados con eficiencia, eficacia y transparencia, este egreso de la nación no constituye una verdadera carga para la sociedad, sino que por el contrario se convierte en un instrumento fundamental para promocionar la descentralización fiscal y el desarrollo económico y social de la comunidad.
25 Maurice Duverger, Hacienda Pública. Editorial Bosch, Barcelona, 1968, p. 70
El contexto mundial actual dentro del cual se inserta la investigación, se orienta hacia el fortalecimiento de las regiones al interior de cada nación, mediante procesos de descentralización política, fiscal y administrativa con el propósito de aprovechar al máximo sus ventajas comparativas y competitivas. Dichas ventajas se basan en la formación, capacitación y mantenimiento del recurso humano, protección del medio ambiente, mejoramiento del capital institucional, fortalecimiento de la infraestructura e investigación, innovación y desarrollo en ciencia y tecnología. Las regiones haciendo uso de su autonomía se están convirtiendo en las unidades territoriales básicas para el intercambio comercial de bienes y servicios y el movimiento de capitales a nivel internacional. Este contexto está en consonancia con el proceso de globalización que impulsa la aplicación de un modelo económico neoliberal a nivel mundial el cual busca la eliminación indiscriminada de las restricciones a los flujos internacionales de bienes, servicios y capitales.
Las naciones desarrolladas son las inspiradoras de este modelo, cuyos objetivos son conquistar nuevos mercados para sus productos, maximizar las utilidades de las multinacionales e iniciar una nueva fase de acumulación del capital.
El ex ministro Juan Camilo Restrepo27 dice que un gran debate se ha generado
siempre alrededor de una posible contraposición entre los conceptos de