política y gestión de la
ayuda comunitaria
puedan defraudarse; en
especial, en lo que se
refiere a la participación
de las ONGD
5Texto en cursiva, de los autores de este artículo. 6Texto en cursiva, de los autores de este artículo.
7Propuesta de declaración conjunta del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión:La política de desarrollo de la Unión Europea “El consenso europeo”. Bruselas, 13 de julio, de 2005. COM (2005) 311 final.
con éstas y otras áreas relacionadas, como la inmigración, el medio ambiente y el empleo. También reconoce que las relaciones de la UE con cada uno de sus socios exteriores son únicas y exigen una combinación específica de políticas de ayuda, de comercio y de otras políticas ajustadas a las necesidades de cada asociación.
El 22 de noviembre, los ministros de desarrollo de los esta- dos de la Unión, reunidos como Consejo de Asuntos Gene- rales y Relaciones Exteriores, dan el visto bueno a esa vi- sión común del desarrollo. En las conclusiones de la Presi- dencia del Consejo Europeo (Bruselas, 15 y 16 de diciembre de 2005), los 25 celebran “la adopción por el Consejo, los estados miembros, la Comisión y el Parlamento Europeo del “consenso europeo sobre el desarrollo”, que proporciona a la Unión una visión común de los valores, objetivos, princi- pios y medios del desarrollo (doc. 14820/05). El Consejo Eu- ropeo celebra que “vaya a realizar una evaluación periódica, sobre la base de un informe de seguimiento de la Comisión, de los objetivos de volumen de ayuda aprobados en las con- clusiones del Consejo de mayo de 2005”.
Culminando el proceso, el 20 de diciembre de 2005, el pre- sidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barro- so, del Parlamento Europeo, Josep Borrell, y el del Consejo de la Unión Europea, Tony Blair, firman en Bruselas la prime- ra declaración conjunta sobre Política de desarrollo de la Unión Europea, el “Consenso Europeo”. El desafío ahora es, en palabras del comisario Louis Michel, actuar para hacer más por el desarrollo, y hacerlo mejor y con más rapidez.
Finalmente, el 2 de marzo de 2006, la Comisión aprobó tres comunicaciones para cumplir con los compromisos adquiri- dos: una primera titulada Suministrar más ayuda, mejor y con más rapidez (COM(2006)87), que presenta un plan de acción concreto, y despliega para cada acción una agenda operativa de trabajo para 2006 - 2007; una segunda denomi- nada Programación plurianual conjunta (COM(2006)85), que propone un marco comunitario conjunto para la programa- ción de la ayuda al desarrollo; una tercera llamada Financia- ción para el desarrollo y la efectividad de la ayuda (COM(2006)88), que supervisa las realizaciones de la UE de cara a sus compromisos, en términos de volumen de ayuda y efectividad de su suministro.
Como fiel reflejo de los frutos que el Consenso viene arro- jando, se ha adoptado una estrategia de la UE para África, en diciembre de 2005, que establece un marco de acción para que los Estados miembros y la Comisión apoyen los
esfuerzos africanos para alcanzar los Objetivos del Milenio, con especial énfasis en la paz y la seguridad, la gobernabili- dad, la infraestructura y el comercio.
El tercer y último documento al que vamos a aludir, en reali- dad un conjunto de textos, es un buen exponente de la vita- lidad que, en el campo de la cooperación y el desarrollo, ha estado presente en la UE en este trienio. Ello ha tenido lu- gar, paradójicamente, cuando mayores han sido los obstá- culos internos y externos para avanzar en el siempre arduo camino de una mayor integración, y de hablar y actuar en el mundo con una única voz. La Comisión presentó el 12 de abril de 2005 tres propuestas8que recogen los progresos
en la realización de los ODM, dirigidas al Consejo, al Parla- mento Europeo y al Comité Económico y Social: una sobre La contribución de la Unión Europea, COM (2005) 132 final; otra sobre Financiación del desarrollo y eficacia de la ayuda, COM (2005) 133 final; y una tercera sobre Acelerar la reali- zación de los Objetivos del Milenio para el Desarrollo”, COM (2005) 134 final.
La Comisión señala que las tres comunicaciones tienen co- mo pilares: un aumento significativo de la ayuda oficial al desarrollo (con un nuevo objetivo intermedio del 0,56% de la renta nacional bruta (RNB) en 2010, para alcanzar el objeti- vo del 0,7% en 2015); una mayor coherencia de las políticas comunitarias; una mejor coordinación entre los Estados miembros y la UE, y, por último, una apropiación constante de esta ayuda por sus beneficiarios. El objetivo señalado por el comisario Michel es primar la cooperación con los esta- dos, vía presupuestos, por encima de “la caridad sin más”. Se aumentará la ayuda con el fin de generar confianza en los países destinatarios de los fondos y darles apoyo en su absorción y gestión, para que sean ellos los protagonistas de sus progresos, se responsabilicen de lo que reciben y de lo que hacen, aseguren la continuidad de los proyectos y rindan cuentas a los donantes. Ello plantea una paradoja: ¿cómo poner en marcha una auténtica política de desarrollo que choca con los intereses económicos de la propia Unión Europea, especialmente en el ámbito más protegido, la agri- cultura?
Del conjunto de estos documentos, iniciativas, propuestas y reflexiones podemos constatar que, una vez más, el discur- so de la Unión Europea, especialmente de sus instituciones
8La Comisión adopta propuestas para incrementar el volumen y la eficacia de la ayuda al desarrollo. Bruselas, 12 de abril de 2005. IP/05/423
más europeístas (Parlamento Europeo, Comisión, Comité Económico y Social) está mucho más avanzado que sus prác- ticas. Aunque aumentan significativa- mente los recursos asignados para fi- nanciar el desarrollo y se buscan -con mayor o menor acierto- nuevas formas de financiación, las recetas sobre com- plementariedad, coordinación y cohe- rencia se acumulan mientras que la di- cotomía política europea de coopera- ción/políticas de los Estados miembros sigue marcando la pauta ¿Cómo la coo-
peración para el desarrollo va a ser parte de la acción exterior de la UE, si ese ámbito pertenece a cada una de las políticas exteriores de los 25 estados miembros?
3. Las cifras de la ayuda comunitaria: distribución
geográfica y sectorial
9.
El último Informe anual (2006) sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea y la ejecución de la ayuda exterior en 2005 es, sin duda, uno de los mejores instrumentos con los que contamos para medir cuantitativamente el volumen de recursos empleados en la dimensión solidaria de la Unión Europea, así como su orientación geográfica y su dis- tribución sectorial10. Para completar esta referencia básica,
existe un Atlas de la ayuda comunitaria que, de una forma más gráfica, nos presenta un panorama completo de los lu- gares donde la cooperación europea, la bilateral y la comuni- taria, se hallan presentes11.
Según el Informe anual 2006, la Unión Europea (Comisión + Estados miembros) representa el 55% de la ayuda exterior mundial, siendo así el principal donante mundial. De esta cantidad, apenas 1/5 es gestionado directamente por la Co- misión en programas y proyectos que se extienden por más de 150 países. El año 2005 marcó un hito en la ayuda comu- nitaria pues la Comisión desembolsó unos 7.500 millones de euros, añadiendo al incremento de volumen la amplia- ción de su eficacia en la lucha contra la pobreza, con rapidez y eficiencia. Este hecho es resultado de un proceso de re- formas estructurales en la gestión de la ayuda que han lleva- do a que, entre 2001 y 2005, aumentasen los volúmenes de ayuda en un 44 % y los pagos un 50 %, lo cual ha supuesto el paso de una ejecución media de los programas de 5 años en 2000, a sólo 3,3 en 2005.
La AOD de los 25 Estados miembros alcanzó los 43.000 mi- llones de euros en 2005. Según relata el Informe anual, el
aumento del presupuesto de la UE para AOD se plasma en el compromiso de que cada Estado miembro alcance, en 2010, un 0,51% de la Renta Nacional Bruta (RNB), que será de un 0,17 % pa- ra los Estados del Este de ingreso re- ciente. De cumplirse con este objetivo, en 2010, la ayuda global de la UE repre- sentaría el 0,56 % de la RNB, lo que se traduciría en unos 20.000 millones de euros adicionales en AOD.
En cuanto a la distribución geográfica de la ayuda comunitaria (Ver Cuadros 1 y 2)12, un examen de las cifras nos presenta
una cooperación concentrada en los países del grupo África - Caribe - Pacífico (ACP), alcanzando su nivel máximo con un in-
El discurso de la Unión
Europea, especialmente
de sus instituciones
más europeístas
(Parlamento Europeo,
Comisión, Comité
Económico y Social)
está mucho más
avanzado que sus
prácticas.
9 Aunque en este artículo nos referimos a las cifras publicadas en 2006, pueden consultarse las estadísticas de la ayuda europea en años anteriores en los siguientes documentos:
Informe anual 2005 sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea y la Ejecución de la ayuda exterior en 2004
http://ec.europa.eu/comm/europeaid/reports/comm-sur- ra2005_es.pdf
Informe anual 2004 sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea y la Ejecución de la ayuda exterior en 2003
http://ec.europa.eu/comm/europeaid/reports/COMM_PDF_COM_2004 _0536_F_ES_ACTE.pdf
Informe anual 2003 sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea y la Ejecución de la ayuda exterior en 2002
http://ec.europa.eu/comm/europeaid/reports/2003_0496_es.pdf
10Informe anual 2006 sobre la política de desarrollo de la Comunidad
Europea y la Ejecución de la ayuda exterior en 2005
11EU Donor Atlas 2006. Mapping Official Development Assistance,
European Commission, Febrer 2006.
12Los cuadros pertenecen al Informe anual (2006) sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea y la ejecución de la Ayuda Exterior en 2005
cremento de 1.000 millones de euros. En 2005 se revisó el Acuerdo de Cotonú que, como es sabido, regulaba las rela- ciones de la UE con este grupo heterogéneo de países, mu- chos de ellos ex - colonias francesas o inglesas. En esta revi- sión se ha establecido el nuevo marco presupuestario del Fondo Europeo para el Desarrollo que proporcionará 22.682 millones de euros a los países ACP entre 2007 y 2013.
En la línea de apoyar especialmente a los Países Menos Desarrollados en el cumplimiento de los Objetivos del Mile- nio y en la erradicación de la pobreza, la parte de la ayuda comunitaria dedicada a los países de baja renta registra un aumento considerable de más de un 50 % respecto al año 2000. Si hace cinco años, la UE dedicaba unos 1.500 millo- nes de euros a estos países, en 2005 la cifra se ha doblado hasta los casi 3.200 millones de euros. Esta tendencia se va configurando como un elemento de permanencia, de largo plazo, con visos a aumentar en la política de cooperación europea. En 2005 más de la mitad de los nuevos compromi- sos se han contraído a favor de estos países. (Ver Cuadro 3)
El análisis sectorial de la ayuda europea demuestra un compromiso claro con proyectos y programas para la provi- sión de infraestructura social básica (45 % del total de la ayuda), las infraestructuras económicas y de servicios (16 %), el apoyo al presupuesto y la ayuda alimentaria (16 %) y, dentro de las principales partidas, la ayuda de urgencia y para la reconstrucción (10%), sin duda reflejo de la res- puesta solidaria de la Unión al desastre del Tsunami asiáti- co, (Ver Cuadro 4)
Entre las nuevas acciones de la cooperación para el de- sarrollo de la UE, deben mencionarse la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos que destinó, en 2005, 126 millones de euros para proyectos en este campo en Sierra Leona, Camboya, Ex - Yugoslavia, Bielo- rrusia, Irak y pueblos indígenas, además de brindar apoyo a la celebración de elecciones en Afganistán, Burundi, Guinea Bissau, Líbano, Liberia, Etiopía, Congo, Venezuela y Sri Lanka. Por otra parte, y dentro del terreno de la mi- gración y el asilo en el marco de la política europea de desarrollo, se puso en marcha en 2004, el programa AE- NEAS, ofreciendo asistencia técnica y financiera a terce- ros países en la gestión más eficaz de los flujos migrato- rios. Sobresale además, una reciente iniciativa para esta- blecer un instrumento de la UE en el sector del agua, un tema de palpitante actualidad al que el PNUD ha dedicado de forma monográfica su último Informe del Desarrollo Humano 2006.
Cuadro 2
Cuadro 3
4. Perspectivas de futuro.
Sin duda la Unión Europea goza de una larga experiencia en su política de coo- peración para el desarrollo, luchando en este ámbito por tener un lugar propio, aunque con carácter complementario al de los Estados miembros.
La cooperación para el desarrollo puede
jugar un papel importante en el proceso de fortalecimiento de la Unión Europea en la escena internacional, partiendo de la idea de una nueva potencia civil, con un modelo diferente del de EEUU, en la medida en que se diseñe como proyección exterior de unos valores y principios que rigen en el interior de esa Europa social, mediante un principio de solidaridad. En efecto, pocos dudan ya de que la estabilidad y la seguridad tienen mucho que ver con el desarrollo (ampliando la tradicio- nal perspectiva militarista), y en este ámbito Europa se erige en actor principal. Las limitaciones a este respecto se relacio- nan con la eterna dificultad de conseguir una política común en el ámbito exterior (aunque ésta es un requisito esencial para aumentar el peso de la Unión en el mundo), así como con la todavía importante vinculación de la política de coope- ración a intereses económicos y comerciales europeos.
Los próximos años serán decisivos para que la UE decida ha- cia dónde quiere ir. La Unión Europea debe responder real- mente al papel que tiene como actor global. Ese hecho se considera imprescindible como elemento central de un sis- tema internacional sometido -con apoyo de algunos países europeos- al poder de Estados Unidos. No se trata, por su- puesto, de actuar contra Estados Unidos, sino de equilibrar un sistema que corre un enorme riesgo en muchos sentidos.
Las toneladas de informes y recomendaciones sobre cómo mejorar la gestión de la ayuda comunitaria chocan una y otra vez con una barrera que parece infranqueable: los procedi- mientos. Es cierto que la seguridad jurídica requiere com- probaciones, pero no a costa de que parte de los fondos previstos para la ayuda al exterior se queden sin gastar. Có- mo agilizar la gestión sin comprometer la seguridad jurídica es otra de las tareas pendientes.
Uno de los grandes retos que permanecen es comprobar si en la Unión del futuro, la cooperación para el desarrollo dejará de ser uno de los instrumentos de la política exterior, para con- vertirse realmente en uno de los objetivos fundamentales que debe perseguir su presencia en más allá de sus fronteras. Lo que de positivo tiene el ejercicio de creación política, el deba-
te, el poder de convicción frente a la fuer- za, la elaboración de doctrina, o la defen- sa de valores y principios, se contrapone a una rígida forma de gobierno, con una burocracia pequeña en número pero grande en procedimientos y con una falta real de autoridad en asuntos como la co- operación para el desarrollo. Las solucio- nes avanzan en centímetros, mientras los problemas lo hacen en metros.
El proceso de integración, visto desde la política de coope- ración para el desarrollo, sigue sin resolver el misterio de la unidad-trinidad europea: un solo proceso en el que coexis- ten el plano nacional, el comunitario, y el de la propia Unión. Y, en este caso, la sola fe no puede resolverlo. La política de cooperación realizada desde la Unión Europea, que sin duda ha tenido elementos positivos, respondía al pecado original que dio lugar a su creación, es decir, el trasvase de intere- ses nacionales al esquema de trabajo comunitario. Eso sir- vió para un momento concreto y estuvo conforme a las de- mandas de la entonces primera potencia europea, Francia. El acervo comunitario consagró ese hecho y las acciones de cooperación se fueron incorporando a la Unión por la pre- sión de los nuevos Estados que iban ingresando. Ese es- quema ya no sirve. Como para otras políticas, hace falta un salto cualitativo -difícil de lograr con 25 Estados- que recree una política de cooperación propia de alguien que se identi- fica como Unión Europea.
En todo caso, lo bueno de trabajar con un proceso que tiene ya casi cincuenta años de experiencia es que permite desci- frar, desde el pasado y el presente, ciertas tendencias de fu- turo. Y no es que en la integración europea esté todo atado y bien atado, puesto que, como en toda obra humana, siem- pre hay que tener en cuenta que, sobre un diseño progra- mado, siempre intervienen ciertos imponderables.
Vinculado a cómo será la cooperación europea en un futuro cercano, hay que contar con los elementos sustanciales del proceso de integración que tienen, como referencia básica, los Estados que forman parte de él y, a su vez, determinan las líneas básicas de actuación. Ya sabemos que los dos si- guientes socios son Bulgaria y Rumania y que un tercero es- tá en negociaciones que, tarde o temprano, concluirán con el ingreso de Turquía. Y que Croacia está el primero en la lista de espera. La duda es dónde acaba el mapa de la integración si tenemos en cuenta que, en total, hoy contamos con 47 Estados europeos y que incluso estamos asistiendo al naci- miento de uno nuevo, Montenegro.