A modo de resumen, hasta ahora se ha señalado que la dispersión de instituciones a cargo de la formulación y ejecución de políticas sociales sectoriales, sumado a la escasa coordinación entre ellas y la variedad de programas y proyectos a su cargo; conlleva a un mayor grado de responsabilidad por parte del Estado, en el proceso de gestión de políticas sociales, desde su diseño, ejecución y eventual evaluación.
Esta observación, llevó la preocupación crítica sobre la forma en la cual se coordinan las políticas sociales, en torno a la pobreza y la extrema pobreza en nuestro país; siendo la existencia de eventuales fallos en la implementación de la política social, la cuestión central que motivó esta investigación.
Como resultante y utilizando una metodología cualitativo exploratoria, a través de la revisión de fuentes secundarias; se analizaron teóricamente tres modelos de gestión de políticas sociales: el caso chileno, en contraste con dos experiencias exitosas de países latinoamericanos que han reformado su institucionalidad social.
La selección de los países que conformaron la muestra, surgió a partir de los análisis previamente realizados por Fabián Repetto (Pignatta, 2016), siendo estos:
MEXICO: Secretaría de Desarrollo Social
ECUADOR: Ministerio de Inclusión Económica y Social y CHILE: Ministerio de Desarrollo Social
Esta diferenciación, surge ya que Repetto (Pignatta, 2016) reconoce la capacidad de Ecuador y México para poner en marcha mecanismos e instancias institucionales que favorecieron la coordinación, las que vinieron a complementar la clásica orientación a la asistencia y a la emergencia. También se da el caso de ministerios que surgieron en pos de la función de coordinar la política social. Tal es la experiencia del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social en Ecuador, creado con el objetivo de concertar las políticas y las acciones que en el área social adopten no solo los ministerios vinculados directamente a ella, sino otros como el de finanzas, de agricultura, ganadería, etc. En este caso, existe una decisión presidencial deliberada de conformar instancias
38 ministeriales para ejercer la coordinación, sin desviar el foco hacia la implementación de diversos programas.
Por otro lado, en el caso de Chile se utilizó para el análisis, el periodo comprendido entre los años 2010 y 2015. Lo anterior, considerando la creación del Ministerio de Desarrollo Social el año 2011 y el cambio en la metodología para medición de la pobreza de sistema tradicional a sistema multidimensional, que se inició con la encuesta CASEN del año 2013.
La revisión de fuentes secundarias, señalada anteriormente, requirió de la construcción de una matriz para sistematizar y presentar los distintos elementos que constituyen la administración de la política social de los países en estudio. Esta sistematización se realizó a partir de las cuatro dimensiones referidas a la institucionalidad social, por la División de Desarrollo Social, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL):
1. Dimensión Jurídico Normativa: Se refiere a la base legal de la institucionalidad social vigente en los países en tanto dimensión central para identificar los compromisos de los Estados con la garantía de derechos económicos, sociales y culturales de las personas. Incorpora la adhesión y ratificación de convenios y tratados internacionales, la garantía de derechos y la presencia de distintas temáticas sociales en los textos constitucionales, así como en las leyes y normativas específicas. Por tanto, incluye las leyes sociales sectoriales, en especial de desarrollo y protección social, como también los planes nacionales de desarrollo social.
2. Dimensión Organizacional: Se refiere a la configuración de los distintos ministerios e instancias del poder ejecutivo a cargo de las funciones sociales, considerando sus mandatos y estatus jurídico. Destacan la importancia relativa y mandatos formales de los ministerios de desarrollo social en la estructura gubernamental central, así como su grado de autonomía, especialización, relación e importancia en comparación con otras áreas sectoriales del gobierno.
39
3. Dimensión Técnico Operativa: Se refiere a la presencia y características de los sistemas de planificación y gestión de las políticas y programas de desarrollo social, particularmente en relación con las instancias de planeación, participación y rendición de cuentas, así como los mecanismos de implementación, evaluación y seguimiento. Mediante dichas herramientas se busca alcanzar los objetivos formulados en las instancias definidas por el marco jurídico y organizacional. Por lo tanto, esta dimensión se centra en los actores, normas y facultades institucionales involucradas en la implementación y gestión de políticas y programas, en particular a nivel interministerial, subministerial y subnacional.
4. Dimensión de financiamiento: Está centrada en el análisis del volumen relativo de los recursos movilizados para el desarrollo social en términos de prioridad fiscal y ciclicidad, así como la estabilidad y tendencia de los montos de inversión destinados a cada función social. Siguiendo la Clasificación de las Funciones del Gobierno (CFG) definida por el Fondo Monetario Internacional (FMI), y también a nivel sectorial por parte de los distintos ministerios de las áreas sociales, estas funciones son protección social, salud, educación, vivienda, cultura y medioambiente.
Se utilizaron los datos referidos CEPAL, con la intención de contar con información ajustada, para cada uno de los tres países en estudio. Sin embargo, se realizaron actualizaciones en aquellos casos que fue necesario. Para ello, se visitaron otras fuentes secundarias, las que permitieron ratificar la información contenida.
El modelo de análisis estuvo compuesto por tres fases de tratamiento de la información, una fase de levantamiento de información, la que consideró la revisión de: bases de datos desarrolladas por la División de Desarrollo Social de la CEPAL, normativas constitucionales, sitios web institucionales, organigramas de función ejecutiva, indicadores de gastos social, entre otros. Una segunda fase de sistematización y procesamiento de la información cualitativa obtenida y una última fase de análisis de la información.
40
Así, es que mediante el uso de metodología cualitativo exploratoria, la revisión de fuentes secundarias y su ordenamiento en la matriz de dimensiones, se logra dar respuesta a la pregunta de investigación, planteada inicialmente.
41
5. HALLAZGOS
Retomando a Cecchini y colaboradores (2015), durante las dos últimas décadas se han producido redefiniciones sustanciales en materia de protección social en América Latina, situación que también ocurría en nuestro país.
En Chile entre los años 1990 y 2008, la pobreza había disminuido de un 38,6% a un 13,7%. De igual forma, la implementación de políticas sociales en los primeros dos gobiernos concertacionistas (Patricio Aylwin y Eduardo Frei), significó un aumento del 70% en la inversión social. Sin embargo, durante los dos últimos gobiernos concertacionistas (Ricardo Lagos y Michelle Bachelet), las políticas sociales se basaron principalmente en la focalización de recursos, con la aparición de iniciativas como por ejemplo, los programas de Apoyo a personas en situación de calle o el Apoyo integral al adulto mayor (Vínculos).
Sin embargo, a pesar de este escenario de crecimiento económico, el año 2010 se observa un repunte en los niveles de pobreza, el cual se alzó en un 18% respecto de los dos años anteriores. Esta crecida, se encontraba mayormente influenciada por: el aumento del precio de los alimentos, el terremoto ocurrido el 27 de Febrero del 2010; siendo ambos, factores que pesaron en contra del aumento del empleo y el incremento de sueldos ocurridos durante ese mismo periodo (Ministerio de Desarrollo Social, 2013).
Así, es como se comienza a confirmar que los asuntos asociados a pobreza y extrema pobreza, van más allá de simplemente estar ligados a un tema de ingresos, sino más bien, se encuentran vinculados a múltiples dimensiones y complejidades.
Sin embargo y con motivo de esta multiplicidad de factores asociados a pobreza y extrema pobreza, es que se realiza la sistematización de la información a partir de las cuatro dimensiones propuestas por la CEPAL; como forma de establecer criterios comparables los que permitirán el posterior análisis de similitudes y diferencias entre ellas. De este modo, logra elaborarse una matriz (Anexo 1) la cual contiene los hallazgos obtenidos en cada una de las cuatro dimensiones analizadas y que serán presentados en detalle a continuación:
42
5.1. Dimensión Jurídico Normativa:
Como se mencionó anteriormente, se refiere a la base legal de la institucionalidad social vigente en los países en tanto dimensión central para identificar los compromisos de los Estados con la garantía de derechos económicos, sociales y culturales de las personas, la que puede resumirse en el siguiente cuadro, para los tres países en estudio:
CUADRO 1: Dimensión Jurídico Normativa:
Mención y cobertura de temas sociales y protección de grupos específicos en las normativas constitucionales
País
Año Creación Constitucional
TEMAS SOCIALES PROTECCION DE GRUPOS ESPECIFICOS