Cunill (2005), es enfática en señalar que la intersectorialidad es un proceso político que, como tal, conlleva contradicciones, restricciones y resistencias. Sobre todo, considerando que se erige como alternativa y crítica a lo sectorial. “La intersectorialidad puede cuestionar, de hecho, a lo menos dos postulados de la gestión social:
- La estructura de la administración pública caracterizada por los ministerios que atienden a una especialización sectorial.
- Los mecanismos de asignación de recursos según partidas sectoriales”. (Rufián y Palma en Cunill, 2005, p. 2)
2.5.1. Relaciones Intergubernamentales e Intersectorialidad
Entendiendo entonces, que la Intersectorialidad posee como principio básico el trabajo conjunto de diversos sectores, necesariamente es necesario explorar los rasgos del Modelo de las relaciones intergubernamentales (RIGs) (Cunill, 2009),en el marco de un proceso de descentralización.
De acuerdo a Cunill (2009), las Relaciones Intergubernamentales, abarcan la amplia variedad de relaciones instituidas entre el nivel central y el local (verticales) y entre las distintas unidades de gobierno local (horizontales). Su valor explicativo está circunscrito a las relaciones entre actores gubernamentales, aunque pueden afectar la naturaleza de las relaciones con los actores sociales.
Influye en la estructura de las RIGs el propio diseño institucional que adopta un proceso de descentralización, en tanto éste condiciona el equilibrio de poderes entre los niveles de gobierno.
31
Agrega Cunill (2009) que “en general, se distingue entre dos modelos de descentralización (o federalismo) que implican, a su vez, lógicas distintas para el desarrollo de las relaciones intergubernamentales:
1. El federalismo cooperativo o entrelazado que impone una interdependencia de responsabilidades entre distintos niveles de gobierno, lo que los obliga a tomar decisiones conjuntas.
2. El federalismo de separación de poderes que se caracteriza por el hecho de que las responsabilidades de cada nivel gubernamental se encuentran mucho más aisladas y, por lo tanto, es mucho menos intenso el entrelazamiento entre diversos niveles de gobierno” (p.2).
A modo de conclusión de sus reflexiones, Cunill (2009) señala que “es altamente probable que las relaciones de desconfianza que caracterizan al modelo de descentralización de separación de poderes, incidan en la escasa importancia concedida a los mecanismos de coordinación, y a las fórmulas de relación entre los distintos niveles de gobierno basadas en la negociación” (p.23).
2.5.2. Intersectorialidad y Autoridad social
De acuerdo a los antecedentes previamente expuestos, el sólo concepto de Intersectorialidad, es insuficiente para realizar un abordaje en pos de la reducción de la pobreza y la extrema pobreza, siendo sólo uno de los eslabones necesarios para dar inicio a esta tarea.
De las distintas concepciones utilizadas para definir Intersectorialidad, las fuentes más comunes provienen del área de la Salud: El Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria; el sistema de salud pública cubano e incluso el subsistema de Protección Social a la infancia Chile Crece Contigo, han puesto en práctica la Intersectorialidad, entendiéndola como un eje importante para la puesta en marcha de sus distintas iniciativas.
Desde esta área, se obtienen definiciones tales como la señalada por Alvarez (2007) quien entiende como “acción intersectorial (…) a una relación bien definida y mutuamente beneficiosa entre dos o más sectores para actuar sobre un aspecto y
32
lograr resultados (…) de una manera más efectiva, eficiente y sostenible de lo que podría lograr uno de esos sectores de manera individual”. (p.9)
La experiencia cubana (Castell-Florit, 2009) ha demostrado que los resultados en la acción intersectorial se incrementan con la descentralización de procesos, aproximándose al ámbito local y comunitario, en donde los sectores cuentan con el poder y libertad de acción suficiente para detectar y enfrentar conjuntamente los problemas que atraviesan.
A partir del modelo que se desprende del sector salud, Alvarez y sus colaboradores (2007) logran elaborar una definición de Intersectorialidad, entendiéndola como “el trabajo con más de un sector de la sociedad para actuar en un área de interés común, incluyendo tanto a sectores gubernamentales como salud, educación, ambiente y justicia, como a organizaciones sin fines de lucro y a entidades lucrativas”. (p.9)
Sin embargo, esta integralidad hoy se concibe como una suma de actores e intervenciones, más que como un verdadero trabajo intersectorial, siendo una prueba de ello los denominados “gabinetes sociales” cuyo interés principal, es la adecuada coordinación en la implementación y ejecución eficiente de los programas sociales, a cargo de cada uno de los distintos servicios.
Castell-Florit (2009), señala que “la práctica de la intersectorialidad confiere capacidad de respuesta superior en cantidad, calidad y dinamicidad, para enfrentar los problemas, y orientación del liderazgo compartido asumido por el sector que esté representado en el problema de mayor magnitud y trascendencia a enfrentar” (p.8). Este enunciado, se vincula con los dos fundamentos señalados por Cunill Grau, referenciados en el apartado anterior: el político, que demuestra la capacidad gubernamental de organización y el técnico, en el cual los sectores participantes, aportan con los mejor de sí mismos entendiendo esto, como conocimientos y también recursos humanos y/o financieros.
Sin embargo, en el enunciado de Castell-Florit (2009), es necesario detenerse en la siguiente frase: “orientación del liderazgo compartido asumido por el sector que esté
33
representado en el problema de mayor magnitud y trascendencia a enfrentar” (p.8). Esta sentencia, nos regresa a lo expresado por Franco (2004), en relación a la necesidad de contar con una Autoridad social, la“que ejerza funciones de ordenamiento y
coordinación” (p.11). Pero al mismo tiempo, deja entrever que esta autoridad social sería contextual al tipo de problema a enfrentar, lo que le confiere dinamismo al concepto.
2.5.3. Principios Básicos para la Administración de la Política social
Ramón Frediani (en Viteri, 2007) partir del examen y evaluación de algunas experiencias internacionales exitosas, realiza una propuesta acerca de los principios básicos sobre los que debería asentarse un sistema de administración de la Política social.
Así, Frediani (en Viteri, 2007) resume los rasgos principales de este “modelo de Administración de la Política social” (p.32) en 10 principios generales:
1.Carácter sistémico: El modelo de gestión de la Política social debe partir de la existencia operativa y debidamente respaldada por la autoridad política, de una estructura de Planeamiento y Coordinación de todos los programas existentes o a crearse en el ámbito de la Política social, para evitar falencias, superposiciones, contradicciones o conflictos entre ellos. Se trata de rescatar el principio de unidad que debe prevalecer en todo este campo de la acción del Estado.
2. Centralización en el diseño y conducción, pero descentralización en la ejecución: se busca centralizar a nivel nacional todo lo referente al establecimiento de objetivos, políticas y estrategias, como así también las labores de planeamiento y control de gestión, pero descentralizando a niveles inferiores del estado, la ejecución de las acciones específicas y la llegada a los sectores objetivos, por su mayor proximidad y conocimiento de ellos.
3. Regulación y marco normativo a cargo del estado: Aunque ha sido factible privatizar áreas que han estado a cargo del Sector Público, es atribución
34
indelegable del Estado, todo lo concerniente a la Política social. Sin embargo, puede haber una transferencia hacia ciertas instituciones de la sociedad ajenas al Estado (ONG’s) en lo que respecta a la ejecución de ciertos programas y proyectos.
4. Institucionalización del sistema: Se trata de despersonalizar las políticas y los programas sociales, para asegurarles no sólo continuidad y permanencia en el tiempo sino también dotarlos de una inserción institucional dentro de las estructuras del Estado y la Sociedad.
5. Eficiencia en el uso de los recursos: Significa optimizar desde el punto de vista económico-financiero, el uso de los recursos destinados a los Programas Sociales, desde el momento en que al provenir de impuestos (o deuda externa), son aportados por la comunidad en su conjunto, y su aplicación implica un sacrificio alternativo en términos de costos de oportunidad social, que lo soporta la sociedad en su conjunto.
6. Eficacia en el logro de los objetivos: La efectividad de los programas debe ser permanentemente evaluada en términos no sólo económicos (óptimo uso de recursos y maximización de la tasa de beneficio social) sino también en términos de efectividad (cuantificada) en el logro de los objetivos perseguidos
7. Precisa definición de los sectores-objetivos a asistir: Focalizar precisa del proyecto en términos de destinatarios, incluyendo su localización geográfica, y la distribución de metas cuantitativas durante un cronograma temporal, durante la vigencia del programa o proyecto.
8. Transparencia en el sistema: Se trata de sistematizar información para su posterior publicación y difusión, para dar transparencia al manejo de los fondos públicos, y para que la sociedad como un todo pueda juzgar sobre la real efectividad, eficiencia, racionalidad y honestidad en la ejecución de estos programas.
35
9. Participación comunitaria: La Administración de la Política social alcanza su legitimidad en la medida que contemple y exprese las reales necesidades de la población y ello se logra sólo si existen mecanismos de participación de la sociedad civil para captar sus puntos de vista y opiniones respecto al diseño, cobertura, y localización de los Programas Sociales, como así
también durante el correspondiente proceso de feed-back
(retroalimentación, y actualización) de los mismos.
10.Control de gestión: Todo el sistema de Administración de la Política social debe ir acompañado de un Control de Gestión institucionalizado, pero además debe avanzar en la implementación de mecanismos y sistemas que permitan implementar un control de gestión de la eficiencia y eficacia que se vaya alcanzando en cada Programa, para permitir la post evaluación de la performance que tuvieron los Programas y Proyectos, para su perfeccionamiento y reorientación de los mismos en los años subsiguientes. Precisamente, fue esta última propuesta en relación a los aspectos básicos de la administración de la política social planteada por Frediani (en Viteri, 2007), la que se utilizó como base para esta investigación la que, como ya se indicó, pretendió determinar cuáles son los principales fallos que han interferido en los procesos de implementación y coordinación de la política social en nuestro país, reduciendo así su eficiencia.
36
3. OBJETIVOS Y SUPUESTOS