A continuación se desarrolla el proceso de las políticas de ordenamiento territorial en forma de periodización analítica, buscando subrayar en cada fase distintos aspectos, factores y procesos interdependientes y complementarios, que servirán para construir su caracterización y conocer sus condicionantes. A los efectos de facilitar la lectura del análisis de las variables, en cada fase se despliega en primer lugar el estudio del caso de Chascomús, para luego presentar el de Tequisquiapan, y finalmente confrontar los rasgos más salientes de ambos casos.
2.2.1 El Ordenamiento Territorial en la Agenda de Gobierno y Definición como Problema Se comenzará estudiando los primeros pasos del proceso de la política de ordenamiento territorial municipal.
En primer lugar se buscará identificar problemas, limitaciones y obstáculos que condicionan la forma en que el ordenamiento territorial recibe atención gubernamental para ser incluido en la agenda de gobierno municipal y en que se establecen las prioridades de actuación. Innumerables son los factores que inciden en que problemas urbanos y territoriales logren o no llamar la atención del gobierno y despertar su iniciativa, siendo relevante en los casos estudiados analizar aspectos vinculados a la estructura organizacional y de los recursos, en consideración del característico inframunicipalismo de los gobiernos locales argentino y mexicano.
En segundo orden se reconocerán y analizarán las características que adquieren los “problemas de las políticas públicas”, asumidos por los gobiernos locales para la intervención, en tanto la solidez de su definición resulta clave para una positiva formulación e implementación de la política. Es decir, las acciones propuestas estarán íntimamente relacionadas con los términos en que defina a los problemas, siendo ambas fases expresión de valores e intereses puestos en su definición.
2.2.1.1 Recepción del Ordenamiento Territorial en la Estructura Organizativa Municipal
El organigrama es un esquema que representa la estructura organizativa del municipio, sus relaciones jerárquicas y competencias. Se plantea su análisis, considerando que para poder atender a las demandas propias del ordenamiento territorial (la formación de la agenda y de los problemas públicos, pero también la formulación, implementación y evaluación), se requiere de ciertos recursos mínimos, humanos, económicos y financieros. Particularmente se observará el rol, jerarquía y relaciones de la unidad administrativa que desempeña las funciones relativas al ordenamiento territorial, haciendo hincapié en las posibilidades de constituirse en plataforma para la formulación e implementación de esta política como articuladora para el desarrollo.
En el municipio Chascomús, el organigrama vigente está organizado en cuatro niveles jerárquicos, siendo la cabeza el intendente municipal, ubicándose debajo cinco secretarías de carácter ejecutivo. Luego se desprende un tercer nivel con carácter de subsecretarías, también de carácter ejecutivo, y un cuarto nivel operativo. En el tercer y cuarto nivel se observa una desagregación diferencial que jerarquiza a algunas secretarías, y minimiza a otras (Figura 1 del anexo).
Puede verse claramente en la figura que representa el organigrama, la supremacía de tres áreas, dos de las cuales se corresponden con funciones tradicionales del municipio administración de la hacienda municipal y el gobierno, y una corresponde a un nuevo rol del gobierno local, el desarrollo social. La responsabilidad del ordenamiento territorial le corresponde
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a la Secretaría de Planificación y Desarrollo, aunque si bien ubicada en el mismo nivel que las anteriores, posee una desagregación mínima y sin jerarquización, en tanto la componen áreas (sistemas, Plan Estratégico, Plan de Desarrollo Territorial y Panificación y Medio Ambiental) sin el reconocimiento jerárquico de secretaría o dirección. No se identifica un área con funciones para la coordinación de las políticas con impacto territorial.
La Secretaría de Planificación y Desarrollo tiene competencias vinculadas a la gestión y coordinación de acciones para el desarrollo sustentable, buscando el crecimiento planificado, teniendo en cuenta potencialidades y limitaciones del distrito. Estas competencias involucran necesariamente la integración en el territorio de las actividades sociales, económicas y culturales, por lo que se amplía el tradicional rol vinculado al manejo de los usos del suelo asignado al área del ordenamiento territorial. Sin embargo, el pequeño desarrollo de la estructura cedida al área, permite inferir limitadas posibilidades para formular e implementar políticas de ordenamiento, más aún, de planificarlas en concordancia con los objetivos del desarrollo. De la misma manera son pocas las posibilidades de constituirse como área de coordinación de políticas.
Por su parte, en Tequisquiapan, el Manual General de Organización del Municipio (2009) es el instrumento que expone la organización, funcionamiento y, los objetivos y funciones de la administración pública municipal actual. Está organizado en cuatro niveles jerárquicos, ubicándose a la cabeza el presidente municipal, del cual se desprenden en forma directa tres unidades bajo su coordinación y diez direcciones de nivel ejecutivo (Figura 2 del Anexo). De estas direcciones se desprende un tercer nivel de subdirecciones, con carácter también ejecutivo, existente sólo en tres direcciones. Finalmente, la cuarta línea organizativa, correspondiente al nivel operativo, consta de gran cantidad de unidades y coordinaciones asignadas en forma proporcional según la mayor o menor jerarquía de las direcciones.
De este modo, si bien el nivel jerárquico de las diez direcciones con carácter ejecutivo es el mismo, se destacan por su gran ramificación, aquellas áreas vinculadas con el funcionamiento mismo de la estructura municipal (Secretaria del Ayuntamiento, Oficialía Mayor, Tesorería Municipal) y las vinculadas con la prestación de las funciones tradicionales del municipio (Obras Públicas y Servicios Públicos). El resto de las direcciones adquiere un desarrollo considerablemente menor.
Entre estas últimas, se encuentra el área con responsabilidad en el ordenamiento territorial, la Dirección de Desarrollo Urbano, Vivienda y Ecología, con similar jerarquía que el resto de direcciones ejecutivas, aunque con un mínimo desarrollo de su estructura interna, sólo la integran dos áreas de coordinación operativa. Esta dirección tiene competencias en la formulación, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano, vivienda y ecología en el municipio. Esta pequeña estructura cedida al ordenamiento, mayormente de carácter burocrático, minimiza las posibilidades de tomar decisiones políticas y la elaboración de planes de ordenamiento acordes a los desarrollo, a la vez que favorece la dependencia para su formulación de los otros dos niveles de gobierno.
También es importante destacar que la separación del área de Obras Públicas, puede dificultar la implementación de algunas acciones vinculadas a la instrumentación de la política. Pero más que nada minimizar el rol del área de Desarrollo Urbano, en tanto es posible que se priorice la agenda de la ejecución de obras (el corto plazo), en desmedro del ordenamiento (que requiere mediano y largo plazo) si no se establecen las vinculaciones entre las acciones de ambas.
En el mismo sentido, debido a la transversalidad de las acciones del ordenamiento territorial, y del carácter sectorial de la distribución de las áreas de gobierno, debe destacarse que no hay un área encargada de la coordinación de las políticas sectoriales, que haga eficiente la asignación de recursos y responsabilidades para desarrollar la política por lo que su
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integración debe realizarse bajo relaciones de interdependencia. Aunque por el tamaño del municipio, incluso por la cercanía física entre áreas, puede que ésta no sea necesaria.
En cuanto a las competencias enunciadas se deja entrever cierto sesgo tradicional en las tareas asignadas al área, ya que estas se vinculan mayormente con el ordenamiento espacial del asentamiento urbano, limitándose las definiciones respecto de la integración al conjunto de políticas públicas. De este modo, se infiere que el problema registrado por las políticas de ordenamiento es la ciudad y sus zonas aledañas, prestando escasa atención al territorio rural, relegando a las áreas vinculadas con la atención de lo productivo y la protección ambiental, el aseguro de la conservación de los suelos, la preservación de los cursos de agua y la biodiversidad, el resguardo de costumbres y prácticas tradicionales de los espacios rurales, entre otros recursos y capacidades importantes de integrar territorialmente para el desarrollo del espacio local.
2.2.1.2 Recepción del Ordenamiento Territorial en los Presupuestos de Egresos Municipales
El presupuesto municipal es el esquema de recursos, con los que cuenta el gobierno municipal, y de los gastos, en los que los invertirá durante un año. De acuerdo como esté organizado puede constituirse en un instrumento complementario para guiar el plan de gobierno, ya que expresa la asignación de bienes y servicios que recibirá cada área, plasmando prioridades, responsables, y recursos.
Con el fin de entender las prioridades otorgadas al ordenamiento territorial desde la asignación de recursos, se analizarán los presupuestos de egresos de los municipios de Chascomús y Tequisquiapan. Ciertamente, los resultados de este análisis estarán vinculados con lo presentado en el apartado anterior, pero adquieren otra dimensión al observar la evolución de los egresos en función del objeto del gasto, a fin de conocer el margen de maniobra que disponen los municipios para hacer erogaciones fuera de las funciones básicas y tradicionales; los gastos por área de gobierno; y su evolución reciente32. Serán estos los tres aspectos sobre los que focalizará el análisis de la recepción del ordenamiento territorial en los presupuestos de egresos municipales en cada uno de los municipios estudiados.
En el caso de Chascomús, los presupuestos de egresos analizados corresponden a los años 2007, 2008 y 200933.
La evolución reciente de los egresos en función del objeto del gasto manifiesta que los totales no han tenido grandes cambios y que, en términos generales, las inversiones por objeto del gasto se han mantenido constantes en cuanto a prioridades (Figura 3 del Anexo).
La mayor erogación producida durante los tres periodos estudiados está comprometida con el pago de sueldos (Rubro Gastos en Personal), cuya incidencia promedio es del 50%. Sin embargo es destacable el importante avance entre lo ocurrido al inicio del periodo y al final del mismo, registrando una incidencia sobre el total de 36% y 63% respectivamente. El segundo y tercer lugar en el gasto lo ocupan los bienes adquiridos para satisfacer el consumo directo y los bienes de uso necesarios para el desarrollo de las actividades municipales, con un aporte de aproximadamente el 15% y 16% promedio respectivamente. El resto
32 Es importante aclarar que los presupuestos de ambos municipios están clasificados de manera distinta por lo que la metodología utilizada en ambos casos ha