La globalización ha favorecido el desarrollo de los instrumentos internacio- nales de protección de los derechos humanos de las mujeres, fundamentalmente la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer (1994). También hay que considerar el mayor acceso de las mujeres a soluciones justas en el sistema jurisdiccional internacional, tanto en el sistema universal como en el regional,15 así como la inclusión del enfoque de género en las políticas públicas.
Para el caso de los derechos humanos de las mujeres, se debe considerar que sus intereses y preocupaciones no están defi nidos exclusivamente por las fronteras del Estado nacional; sino que se encuentran moldeados por el género, la sexualidad, la cultura y otros factores. De esta forma, las mujeres pueden sentirse miembros de un grupo sobre la base del género, o de este en combinación con otros factores, como la etnia, la religión, que se extienden más allá del Estado-nación y que posibilitan su articulación y actuación a través de redes internacionales.
2.1 Respuestas frente a la violencia contra las mujeres
La violencia es la expresión más burda y dramática de la discriminación contra las mujeres; no solo lesiona el derecho que tienen a la integridad física, psíquica y sexual, sino que les resta posibilidades de desarrollo y participación plena en la vida política, económica y social.
En la región, casi todos los países han promulgado leyes especiales de protección frente a la violencia intrafamiliar, familiar o doméstica,16 con ex- cepción de Brasil. En casi todas esas leyes, la protección no está dirigida solo hacia las mujeres, sino que se extiende a los integrantes del grupo familiar.17 Puerto Rico, en 1989, fue el primero en normar este aspecto; y Uruguay, en 2002, el último en hacerlo.
Igualmente es importante señalar que, desde su creación, los mecanismos para el adelanto de las mujeres han generado una serie de políticas públicas, 15 Véase casos llevados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Maria da Penha vs. Brasil (violencia en relación de pareja); Marina Machaca vs. Perú (violación sexual), y Mamérita Mestanza vs. Perú (anticoncepción quirúrgica forzada).
16 Cuba no tiene ley específi ca sobre la materia; México no tiene legislación federal, pero existen normas en 22 estados y en el DF; Nicaragua, República Dominicana, Chile y Panamá han incorporado este delito en el Código Penal.
17 Las normas de Ecuador, Perú, El Salvador y Puerto Rico contienen una cláusula abierta que señala como sujetos de protección, independientemente de la califi cación del vínculo y del sexo, a las personas o a quienes han cohabitado, o han mantenido una relación con- sensual, o cohabitan en el mismo domicilio sin que medie relación laboral o contractual; lo que permite a las personas que establecen relaciones con personas de su mismo sexo accionar por protección al amparo de esta norma.
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programas y planes para combatir la violencia dirigida contra ellas. Sin embargo, las carencias presupuestarias y legislativas, los pocos servicios existentes, centrados más en la atención de las consecuencias de la violencia que en su prevención a través de la modifi cación de aptitudes y patrones de subordinación, y el abordaje conceptual del problema, constituyen serias limitaciones (Rioseca 2005).
A pesar del avance en su incorporación en los códigos penales, tal como lo plantea Analía Aucía,18 se mantiene el debate respecto a si el efecto sim- bólico de la penalización de la conducta es sufi ciente frente a la inefi cacia de la sanción penal, incapaz de proteger los ya históricos bienes jurídicos, como la propiedad.
La inseguridad no es únicamente un problema de criminalidad que se resuelve con la penalización de conductas. La legislación penal no es sino una de las piezas clave del engranaje de la política criminal de un país, que se ve alterada por factores como la corrupción policial y judicial, la lentitud en los procedimientos que generan cárceles pobladas de presos sin condena, o la liberación de los mismos por exceso de carcelería. Esto quiere decir que se debe pensar en políticas de Estado integrales y no solo en medidas penales exageradamente represivas y taliónicas, que desvirtúan la naturaleza del derecho penal garantista y, como sociedad, nos confronta al fracaso del pacto social.
2.2 En el Ejecutivo
A partir de la década de los noventa, mayoritariamente, los países de la región adecuaron sus marcos normativos en conformidad con el principio de igualdad y la prohibición de discriminación, contenidos en los instrumentos internacionales y en sus constituciones políticas.
El desarrollo de las conferencias mundiales sobre Derechos Humanos, en Viena (1993), Población y Desarrollo, en El Cairo (1994), y Mujer, en Beijing (1995); el compromiso de los mandatarios, plasmado en los planes y pro- gramas de acción; las demandas del movimiento feminista y de mujeres; y el apoyo técnico y fi nanciero de las agencias de cooperación internacional, favorecieron la creación y el fortalecimiento de los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres (MAM). Desde entonces, casi todos los Estados han establecido alguna forma de mecanismo nacional para el adelanto de la mujer. Sin embargo, estos desarrollos contienen algunas limitaciones.
En primer lugar, la mayoría de los Mecanismos para el Adelanto de la Mujer tienen estatus de entidad rectora y ejecutora; no obstante, los presupuestos asignados a estas instancias, los comprometidos para fi nes similares desde los diferentes sectores, así como el escaso desarrollo de los instrumentos para la planifi cación y gestión en la administración pública, no traducen la importancia que las políticas de género y la lucha para eliminar la subordinación de las mujeres y su discriminación, dicen tener para el Estado y sus gobernantes de turno.
18 Ponencia sobre «Revisión de aspectos jurídicos y propuestas de transformación referidos a la violencia de género en la región», en este volumen.
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El diseño institucional de estos mecanismos los ha colocado en algunos países —Brasil, Chile, Paraguay y Perú— como parte del gabinete ministe- rial, aunque no siempre con facultades plenas; en otros casos (Argentina) los ha situado cercanos a la autoridad presidencial o integrando el espacio donde se diseñan las políticas (Colombia).
El mandato de transversalizar las políticas de género suele colisionar con la cultura organizacional sectorial arraigada en la administración pública, en donde cada sector del Ejecutivo es percibido como un compartimento estanco que nada tiene que hacer con ninguno de los otros sectores; y también con la alta tolerancia de las autoridades a la desigualdad de género.
En la mayoría de los casos, los antecedentes de los MAM se remontan a las instituciones de bienestar familiar y asistencial de aquellas poblaciones o grupos considerados en riesgo, como niños y niñas en abandono, menores infractores, indigentes, madres solas.
Desde su denominación misma, pasando por los sujetos materia de inter- vención y protección (familia, mujeres, niños y niñas, ancianas y ancianos, personas discapacitadas, etc.), se refuerza la idea de que mujer y familia son lo mismo, o que es la maternidad lo que legitima a las mujeres como ciudadanas portadoras de derechos.
Muchos de los programas que se ejecutan y de los planes que se imple- mentan obedecen al enfoque de la vulnerabilidad de las mujeres en pobreza y pobreza extrema. De esta manera, al ocuparse solo de este grupo —cuyo derecho a ser atendido prioritariamente no está en discusión—, se pone en cuestión la universalidad de los derechos, ya que se excluye a las mujeres de otros niveles socioeconómicos, o a las que no viven en situación de «ca- lamidad», como el abandono o la monoparentalidad, ninguna de las cuales, por cierto, es o está inmune a las relaciones de opresión, discriminación y violencia.19 Así, por ejemplo, la brecha salarial respecto a los hombres es más pronunciada en los cargos institucionales de mayor jerarquía y de alta califi cación profesional,20 o está el caso de las supuestas políticas laborales de protección a las mujeres que terminan afectando su empleabilidad en el mercado y que solo pueden hacerse realidad para un reducido número, ya que una cantidad considerable de mujeres trabaja en condiciones de mayor precariedad.
Es necesario atender la equidad social (redistribución que elimine la 19 Aun hoy en día se presume erradamente dos cosas que ya no son parte de la realidad: la primera, que el salario es familiar; y la segunda, que su distribución es equitativa al interior del hogar, al margen de la edad de sus miembros, como en el caso de las niñas y niños; o aquellos hogares no pobres pero con un padre alcohólico o drogadicto, lo que puede afectar el consumo básico de sus miembros, por la mala distribución intrafamiliar; o aquellos otros de relaciones autoritarias (distribución inequitativa no solo de alimentos, sino también de bienes, servicios, tiempo, trabajo, ocio); o los de contexto de violencia familiar y sexual. En realidad, no todos los miembros de un hogar pobre sufren la pobreza de la misma manera; igualmente, en un hogar no pobre se puede identifi car a algunos miembros que viven en situación de pobreza.
20 En todo el mundo las mujeres perciben como promedio entre 70 y 80 por ciento de los ingresos de los hombres, y solo el 20 por ciento de esta desigualdad puede explicarse por razones de diferencias en el nivel educativo y de experiencia laboral; el resto responde exclusivamente a razones culturales y de prejuicios. Véase Kaber (2003).
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explotación y pobreza específi cas de las desigualdades económicas) y la redistribución de roles de género (abolición de la división de trabajo según género y reconocimiento dirigido a cambiar las valoraciones culturales que privilegian la masculinidad) (Fraser 1997). De lo contrario, las mujeres duplican su carga de trabajo en la sociedad y terminan haciéndose cargo de aquello que residualmente no atiende ni el Estado ni el mercado.21
Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres (MAM)
País Mecanismo Competencias
Uruguay
Instituto Nacional de la Familia y la Mujer, 1991–92.
(Tuvo su antecedente en el Instituto Nacional de la Mujer, creado en 1987, pero este carecía de presupuesto y los cargos eran honorarios. (Fue cerrado en 1990.)
No posee un estatus dentro del organigrama gubernamental en términos de diseño de propuestas, ejecución y evaluación de políticas relativas a la mujer y la familia. Depende del Ministerio de Educación y Cultura. (www.socialwath.org.es/
informeimpreso/pdfs/uruguay1999_esñp.pdf)
Argentina Consejo Nacional de la Mujer, 1992.
Depende directamente del Presidente de la Nación. Objetivo primordial: la concreción de la CEDAW, proponiendo las jurisdicciones políticas. Tiene rango de Subsecretaría de la Nación (Decreto 1.426/92).
Perú Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, 1996.
Diseña, propone y ejecuta la política social y de desarrollo humano, promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas (Ley 27.779).
Chile Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), 1991.
Promueve la igualdad de oportunidades para que las mujeres puedan gozar de igualdad con los hombres, en los ámbitos político, social, económico y cultural del proceso de desarrollo (Ley 19.023). Depende de la Presidencia de la República, por intermedio del Ministerio de Planificación y Cooperación. Tiene rectoría intersectorial en el tema.
21 Si bien la derivación hacia el mercado pareciera ser la solución —guarderías, transporte escolar, casa de cuidados para ancianos, empleadas del hogar, uso intensivo de servicios de alimentación, limpieza, gestión—, ello es bastante relativo, ya que solo está al alcance de las familias con sufi ciente poder adquisitivo. Además, aun cuando estos servicios existen, siguen siendo las mujeres las responsables de intermediar, organizar el trabajo doméstico y derivarlo.
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Ecuador Consejo Nacional de las Mujeres, 1997.
Organismo rector para la formulación y promoción de políticas públicas con enfoque de género. Tiene personería jurídica, patrimonio y régimen administrativo y financiero propio, y funciona adscrito a la Presidencia de la República (Decreto Ejecutivo 764, octubre de 1997). Cuenta con participación de la sociedad civil.
Colombia Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 1990.
Asiste al Presidente y al Gobierno Nacional en el diseño de las políticas para promover la equidad entre mujeres y hombres, siguiendo las orientaciones trazadas por el Presidente de la República (Decreto 519 de marzo de 2003).
Bolivia
Vice Ministerio de la Mujer, del Ministerio de Desarrollo Sostenible.
Entidad rectora y ejecutora.
Paraguay
Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, 1992.
Organismo público dependiente de la Presidencia de la República, pero con autonomía técnica y de gestión. (Creado el 18 de septiembre de 1992, por Ley 3.4/92.) Brasil Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres, 2002. Depende del Ministerio de Justicia.
Venezuela Instituto de la Mujer, 1992.
Tiene carácter de Instituto Autónomo, dotado de personalidad jurídica, con patrimonio propio. Está adscrito, en cuanto a los fines presupuestarios y administrativos, al Ministerio de Salud y Desarrollo Social. Es un órgano permanente de definición, supervisión y evaluación de las políticas y asuntos relacionados con la condición y situación de la mujer.
Elaboración: María Jennie Dador Tozzini.
Por último, cabe relevar que desde estas instancias se han aprobado e implementado los planes de igualdad de oportunidades. En algunos casos, se ha tratado efectivamente de igualdad de oportunidades para las mujeres; en otros, lejos de saldar la deuda histórica que la democracia tiene con las mujeres, el Estado ha preferido incluir también a los niños y niñas, personas discapacitadas, indígenas, adultos mayores y otros grupos, cuyas exclusio- nes nadie discute que deben ser eliminadas, pero que son competencia de otras instancias.
2.3 La Defensoría del Pueblo
Conocidas en la región como Defensorías del Pueblo, Procuradurías de los Derechos Humanos, Defensoría de los Habitantes o Comisión Nacional de Derechos Humanos, son instituciones públicas cuya función consiste en
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la tutela de los derechos humanos y el control de la administración estatal. Las resoluciones que emiten se denominan ‘recomendaciones’ y carecen de poder vinculante.
Debido principalmente a una tradición política propia de toda la región y a la inexistencia de instituciones similares, se suele pensar que los órganos sin poder de coerción no pueden realmente cumplir un papel importante en el campo de la protección de los derechos de las personas frente a los abusos que pudieran cometer los entes públicos en el ejercicio de sus fun- ciones. Sin embargo, este inicial escepticismo suele disminuir conforme la institución va demostrando con sus actividades que es posible corregirlos a través de la persuasión.
Al interior de estas instituciones, algunos países de la región —Colombia, Argentina, Perú, Ecuador y Bolivia— han implementado ofi cinas especiali- zadas en la tutela de los derechos humanos de las mujeres.