El sector público español ha experimentado en los últimos treinta años una transformación radical.1 Un primer aspecto a destacar es el intenso proce-
so de descentralización territorial experimentado desde la restauración de la democracia a finales de los años 1970. Así, en 2008, de acuerdo con los datos de la Intervención General de la Administración del Estado del Minis- terio de Economía y Hacienda, del total del gasto consolidado de las Admi- nistraciones Públicas (esto es, el conjunto del sector público), el gasto de la Administración Central apenas supone algo más de un 21% y la Seguridad Social (que gestiona la parte principal del Estado de bienestar) ha visto re- ducida su participación a cerca de un 29%, mientras que las Comunidades Autónomas aglutinan ya un 37% del total, correspondiendo el 13% restante a las Corporaciones Locales. Ello contrastaría con la situación de treinta años antes, cuando el gasto de la Administración Central suponía casi un 50% del total, correspondiendo el resto a la Seguridad Social (40%) y las Corporaciones Locales (10%).
Por otra parte, tanto el gasto público como los ingresos públicos han registrado un extraordinario incremento desde la restauración de la demo- cracia, en términos absolutos y relativos. En el caso del gasto público, ello se debió básicamente, en un primer momento, al desarrollo de un moderno Estado de bienestar, y más adelante también al incremento de la inversión en infraestructuras; mientras que en el caso de los ingresos públicos, habría que citar en primer lugar la reforma fiscal de 1977, que permitió el estable- cimiento de un moderno impuesto personal sobre la renta, y posteriormen- te la implantación del impuesto sobre el valor añadido tras el ingreso en la actual Unión Europea (UE) en 1986.
La composición por principales partidas del gasto y los ingresos públicos, también para el año 2008, se presenta en los Cuadros 4.1 y 4.2. Dentro del gasto corriente (esto es, el que se consume en el periodo), el consumo final supone por sí solo alrededor de un 50% del gasto público total. Aproxima- damente la mitad del consumo final viene dada por la remuneración de los trabajadores del sector público, correspondiendo el resto a las compras de bienes y servicios llevadas a cabo por el sector público, las transferencias
1 Una exposición más detallada de las principales cuestiones discutidas en esta nota, puede encontrarse en Oscar Bajo Rubio: «El marco de la política fiscal en España: Sostenibilidad del déficit público e implicaciones de la UEM», Información Comercial Española, n.º 837, julio-agosto de 2007, págs. 57-70.
sociales en especie (básicamente, los gastos en educación y sanidad) y los intereses de la deuda pública. La siguiente partida en importancia dentro del gasto corriente son las prestaciones sociales distintas a las transferencias en especie, que representan un 30% del gasto público total e incluyen fun- damentalmente el gasto en pensiones y el subsidio de desempleo. Por últi- mo, el gasto de capital (esto es, el que permanece varios periodos) supone alrededor de un 13% del gasto público total e incluye la inversión pública destinada al desarrollo de las infraestructuras.
A su vez, más del 90% de los ingresos totales del sector público español se obtiene a partir de tres fuentes: las cotizaciones sociales, destinadas a financiar la Seguridad Social (un 35% de los ingresos públicos totales en 2008); los impuestos sobre la renta y el patrimonio, fundamentalmente los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de sociedades (29% del total); y los impuestos sobre la producción y las importaciones, esto es, el im- puesto sobre el valor añadido, más los impuestos especiales sobre gasolinas, alcoholes, tabaco, etc. (27% del total).
En el Cuadro 4.3 se muestran los valores del gasto público total, los in- gresos públicos totales, el saldo presupuestario (capacidad o necesidad de financiación de las Administraciones Públicas) y la deuda consolidada de las Administraciones Públicas, en todos los casos en porcentaje del PIB. Las ci- fras se ofrecen desde 1999, para España, la zona euro y el conjunto de la UE (UE-27).
A pesar del intenso crecimiento experimentado en los últimos treinta años, el gasto público sigue estando en términos de PIB por debajo de las cifras de la zona euro y la UE-27. Algo parecido cabría decir de los ingre- sos públicos, que también registraron un notable incremento durante este periodo, si bien la presión fiscal (es decir, la proporción ingresos públicos- PIB) sigue por debajo de los niveles de la zona euro y la UE-27. Por otra parte, como se aprecia en el cuadro, tras la crisis económica que comenzó en 2008, el gasto público aumenta y los ingresos públicos disminuyen (en ambos casos, en mayor cuantía que en la zona euro y la UE-27). Ello se ex- plica en buena parte por la evolución de los estabilizadores automáticos, así como por la adopción en los primeros momentos de medidas de estímulo con objeto de paliar los efectos iniciales de la crisis.
La evolución de los gastos e ingresos públicos se refleja en el saldo pre- supuestario, esto es, el déficit o superávit del sector público. Tras el inten- so proceso de consolidación fiscal registrado en los años anteriores, que permitió a la economía española acceder desde el primer momento a la
Unión Económica y Monetaria, el déficit público se mantuvo en niveles muy reducidos, alcanzándose incluso superávit entre 2005 y 2007. Sin embargo, el crecimiento de los gastos y la caída de los ingresos, asociados con la ac- tual crisis, se han traducido en un extraordinario incremento del déficit público, llegando en 2009 a un 11% del PIB, muy por encima de los valores medios de la zona euro y la UE-27. La deuda pública, por otra parte, si bien aumenta a raíz de la crisis, se sigue manteniendo en niveles relativamente moderados, por debajo de la media de la zona euro y la UE-27.
¿Ha sido efectiva la política fiscal a la hora de influir sobre los niveles de actividad? Un procedimiento empleado con bastante frecuencia para contes- tar esta pregunta consiste en analizar los efectos de perturbaciones exógenas de política fiscal sobre las principales variables macroeconómicas, utilizando la metodología de vectores autorregresivos (VAR). Para el caso español, de Castro y Hernández de Cos obtienen un efecto positivo de un incremento del gasto público o una disminución de impuestos sobre el PIB en el corto plazo, efecto que se convertiría en negativo a medio y largo plazo (aproximadamen- te, a partir del cuarto año). En el Capítulo 8 examinaremos las razones por las que los efectos de la política fiscal tienden a revertirse en el medio y largo pla- zo. No obstante, como señalan estos mismos autores, aunque la metodología VAR sería un instrumento de predicción útil en el corto plazo, su precisión disminuye para horizontes más largos, por lo que los resultados anteriores deberían interpretarse con cuidado.2
Otro aspecto de interés es la sostenibilidad en el tiempo del déficit público. Aunque la financiación del déficit público y su sostenibilidad se examinan con mayor detalle en el Capítulo 6, señalaremos aquí que, en principio, un déficit público puede ser sostenible a corto plazo siempre que el gobierno se pueda endeudar. Sin embargo, si el déficit se hace per- sistente en el tiempo, cabe la posibilidad de que el gobierno sea incapaz de hacer frente al pago de su deuda acumulada. Más aún, en la medida en que un aumento del déficit público suele venir acompañado de un incre- mento en los tipos de interés (el conocido como efecto desplazamiento o crowding out que estudiaremos en el Capítulo 6), estos tipos de interés más elevados pueden tener un efecto contractivo sobre la actividad económi- ca, y a más largo plazo afectar negativamente al crecimiento económico. En general, los estudios empíricos disponibles encuentran que el déficit público español ha sido sostenible en el largo plazo.
2 Francisco de Castro y Pablo Hernández de Cos: «The economic effects of fiscal policy: The case of Spain», Journal of Macroeconomics, vol. 30, septiembre de 2008, págs. 1005-1028.
Por otra parte, la sostenibilidad del déficit público se ha analizado también considerando la posibilidad de que el comportamiento de las autoridades fis- cales fuese no lineal, en el sentido de que éstas ajustarían el déficit únicamente cuando la diferencia entre gastos e ingresos superase un determinado umbral, asegurando así la sostenibilidad del déficit en el largo plazo.
Estas cuestiones han sido examinadas por Bajo, Díaz y Esteve, para el pe- riodo 1964-2003. El umbral estimado en este caso es 5,3, lo que indicaría que sólo cuando la proporción déficit público-PIB excediese el 5,3% las autori- dades ajustarían el déficit público; en otras palabras, las autoridades fiscales habrían ajustado el déficit público únicamente cuando éste fue «demasiado grande», siendo el umbral estimado de un 5,3% del PIB. En particular, el prin- cipal esfuerzo de consolidación fiscal habría ocurrido al final de la primera mitad de los años 1980, y en el periodo 1993-1995.3
Cuadro 4.1. Estructura de los gastos de las Administraciones Públicas en España, 2008.
millones de € % del total % del PIB
Empleos corrientes
Consumo final 222.848 49,9 20,5
Consumos intermedios 59.829 13,4 5,5
Remuneración de asalariados 117.641 26,3 10,8
Intereses 17.202 3,8 1,6
Transferencias sociales en especie 28.176 6,3 2,6
Prestaciones sociales distintas a las transferen- cias en especie
135.460 30,3 12,4
Subvenciones 11.687 2,6 1,1
Otros 18.681 4,2 1,7
Empleos de capital
Formación bruta de capital 41.642 9,3 3,8
Transferencias de capital a pagar Otros 14.850 1.742 3,3 0,4 1,4 0,1 TOTAL GASTOS 446.910 100,0 41,0
Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.
3 Oscar Bajo Rubio, Carmen Díaz Roldán y Vicente Esteve: «Is the budget deficit sustainable when fiscal policy is non-linear? The case of Spain», Journal of Macroeconomics, vol. 28, septiembre de 2006, págs. 596-608.
Cuadro 4.2. Estructura de los ingresos de las Administraciones Públicas en España, 2008. millones de € % del total % del PIB Recursos corrientes
Impuestos sobre la producción y las importaciones 107.641 26,7 9,9
Impuestos sobre la renta y el patrimonio 117.483 29,2 10,8
Cotizaciones sociales 143.043 35,5 13,1
Otros 32.243 8,0 3,0
Recursos de capital
Transferencias de capital a cobrar 2.267 0,6 0,2
TOTAL INGRESOS 402.677 100,0 37,0
Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.
Cuadro 4.3. Gasto público, ingresos públicos, saldo presupuestario y deuda pública en España, la zona euro y la UE-27, 1999-2009 (% del PIB).
Gasto público Ingresos públicos Saldo presupuestario Deuda pública
España zona euro UE-27 España zona euro UE-27 España zona euro UE-27 España zona euro UE-27
1999 39,9 48,2 46,8 38,4 46,8 45,8 −1,4 −1,4 −1,0 62,3 71,5 65,8 2000 39,1 46,2 45,2 38,1 46,3 45,4 −1,0 0,1 0,2 59,3 68,8 61,9 2001 38,6 47,3 46,2 38,0 45,4 44,8 −0,7 −1,8 −1,4 55,5 68,4 61,0 2002 38,9 47,6 46,7 38,4 45,0 44,2 −0,5 −2,6 −2,5 52,5 68,2 60,4 2003 38,4 48,1 47,3 38,2 45,0 44,1 −0,2 −3,1 −3,1 48,7 69,4 61,9 2004 38,9 47,6 46,9 38,5 44,6 44,0 −0,4 −3,0 −2,9 46,2 69,8 62,2 2005 38,4 47,4 46,9 39,4 44,8 44,4 1,0 −2,6 −2,5 43,0 70,4 62,8 2006 38,4 46,7 46,4 40,4 45,4 44,9 2,0 −1,3 −1,5 39,6 68,7 61,4 2007 39,2 46,1 45,8 41,1 45,5 44,9 1,9 −0,6 −0,8 36,2 66,2 58,8 2008 41,1 47,0 46,9 37,0 45,0 44,6 −4,1 −2,0 −2,3 39,7 69,7 61,6 2009 45,9 50,7 50,7 34,7 44,4 43,9 −11,2 −6,3 −6,8 53,2 78,7 73,6 Fuente: Eurostat.
4.4 El consumo
La función agregada de consumo privado aparece por primera vez en la Teoría Ge- neral de Keynes.1 Utilizaremos la versión más simple, considerando las siguientes
hipótesis:
1. El consumo es función de la renta disponible, YD, esto es, la renta total del pe- riodo, menos los impuestos directos netos de transferencias,2T Ł T
d– TR, tal como vimos en el Capítulo 2:
YDŁ Y – T
2. Una variación de la renta disponible se traduce en una variación del consumo del mismo signo, pero de menor magnitud; es decir:
0 < c < 1 donde c{ 'C
'YD
es la llamada propensión marginal al consumo, positiva e infe- rior a la unidad, que se define como la variación que experimenta el consumo en respuesta a una variación de la renta disponible.
Así pues, vamos a suponer que el consumo de las economías domésticas depen- de positivamente de su renta disponible, YD, de acuerdo con la siguiente función:
C = CA + c YD
donde CAes el consumo autónomo, es decir, el consumo correspondiente al nivel mínimo de subsistencia, con independencia del nivel de renta; y c es la propensión marginal al consumo. Supondremos, además, que CA recoge adicionalmente el efecto de las expectativas sobre la renta futura (y, en general, el grado de confianza de los consumidores) que podemos considerar exógenas a corto plazo. Si sustitui- mos la definición de renta disponible, la función de consumo resultante es: C = CA + c (Y – T) [1]
En la Figura 4.1 se representa gráficamente la función de consumo dada por la ecuación (1). Su pendiente viene dada por c que, como hemos visto. es menor que la unidad, mientras que la ordenada en el origen es CA– cT. Por tanto, la posi- ción de la función de consumo dependerá de las variables exógenas CA y T, cuyas variaciones darían lugar a desplazamientos paralelos de la función de consumo.
1John Maynard Keynes: The general theory of employment, interest and money, Macmillan, Londres, 1936. 2 Recuérdese que estamos suponiendo que T
Figura 4.1. La función de consumo.
La función agregada de consumo privado desarrollada en la Teoría General de Keynes experimentó, posteriormente, un desarrollo notable basado en el análisis microeconómico del comportamiento del consumidor. Se partía del hecho de que la función que recoge las decisiones de consumo la obtiene cada agente individual maximizando su función de utilidad, que depende del consumo que realiza en el periodo actual y en el resto de periodos de su vida, sujeto a su restricción presu- puestaria.
Entre las aportaciones que intentaron explicar cómo llevaba a cabo el indi- viduo sus decisiones de consumo, surgieron dos grandes teorías. Así, en primer lugar, podemos citar la teoría del ciclo vital de Franco Modigliani y Albert Ando.3
Según la hipótesis del ciclo vital, los individuos destinan al consumo una propor- ción aproximadamente constante del valor presente de los ingresos totales a lo largo de su vida, por lo que un aumento de la renta a corto plazo se trasladará al consumo sólo en parte. Esto es así puesto que el consumidor al maximizar su utili- dad a lo largo de toda la vida, distribuirá su consumo entre todos los periodos. Sin embargo, en los primeros periodos de la vida (esto es, en la juventud, cuando la renta es menor) y en los últimos periodos (esto es, en la vejez o jubilación, cuando no necesita diferir consumo al futuro), destinará proporcionalmente más renta al consumo que al ahorro; dicho de otro modo, en los periodos intermedios el indi- viduo ahorra, mientras que al principio y al final de su vida desahorra.
Por otra parte, la hipótesis de la renta permanente de Milton Friedman,4 supuso
un importante avance debido a su tratamiento de la formación de expectativas
3 Albert Ando y Franco Modigliani: «The “life cycle” hypothesis of saving: Aggregate implications and tests», American Economic Review, vol. 53, marzo de 1963, págs. 55-84.
4 Milton Friedman: A theory of the consumption function, Princeton University Press, Princeton, 1957.
C
CA – c T
C = CA + c (Y – T)
de rentas futuras. Según dicha hipótesis, los individuos consumen una proporción constante del valor presente de su renta permanente, donde la renta permanente se correspondería con el flujo constante de consumo que un individuo podría man- tener a lo largo de su vida, dada su riqueza inicial y sus ingresos esperados. De esta forma se establece una relación de proporcionalidad entre la renta y el consumo permanentes, que correspondería al componente regular del consumo observado. Las discrepancias entre los valores observados del consumo y las predicciones so- bre dichos datos, realizadas a partir de modelos basados en la teoría de la renta permanente, vendrían explicadas según la reacción que mostrase el individuo ante variaciones en su renta; por lo que adquiere una importancia fundamental cómo se forman las expectativas sobre los ingresos futuros. En cualquier caso, una variación no prevista de la renta se trasladaría al consumo en mayor o menor medida, depen- diendo del carácter permanente o transitorio de dicha variación.
En general, ambas teorías, la del ciclo vital y la de la renta permanente, ex- plican que los agentes deciden cuánto consumir no sólo en función de su renta actual, sino teniendo en cuenta además las rentas que esperan recibir en el futuro. Dicho de otro modo, el consumo realizado a lo largo de los diferentes periodos no puede superar al valor actualizado de los ingresos totales del consumidor a lo largo de su vida. El consumo, por tanto, depende de la renta actual y también de la renta futura esperada; que hemos supuesto incluida en el consumo autónomo, y de ahí que, como mencionamos anteriormente, adquiera gran importancia el modo en el que los individuos forman sus expectativas.
A pesar de ello, la evidencia empírica muestra cómo los individuos, ante un incremento de su renta, tienden más a aumentar su consumo presente que a diferirlo a periodos futuros. Es decir, existe una sensibilidad del consumo a la renta actual mayor que la que predice la teoría; y, además, este resultado se observa tanto cuando se intenta contrastar la teoría del ciclo vital como cuan- do se contrasta la hipótesis de la renta permanente.5 La justificación de estas
discrepancias podría basarse por una parte, en el hecho de que los individuos a veces identifican cambios no anticipados en sus ingresos con cambios de ca- rácter permanente (esto es, los consumidores se muestran «miopes», pues sólo consideran efectos a muy corto plazo); y, por otra parte, en el hecho de que los individuos se enfrentan con posibles limitaciones al crédito (las denominadas restricciones de liquidez) que podrían limitar su mayor consumo en el futuro. En cualquiera de ambas situaciones, el individuo tendería a trasladar al consu- mo presente un incremento de sus ingresos en una mayor proporción que la que cabría esperar según la teoría.
5 Véase, por ejemplo, Marjorie A. Flavin: «The adjustment of consumption to changing expectations about future income», Journal of Political Economy, vol. 89, octubre de 1981, págs. 974-1009.
Recuadro 4.2. El consumo y el ahorro en la economía española.