Game playing as a dynamic process

Hasta mediados de los años ´80, las políticas de índole universalista caracterizaron las intervenciones alimentarias en nuestro país, cuando la problemática se circunscribía a ciertos sectores de la población, concentrados geográficamente (básicamente en el Noroeste y Noreste del país), pero en ningún momento se aplicaron políticas que implicaran articulación en la intervención de distintos puntos de la cadena alimentaria.

Con el advenimiento de la democracia llegó el reconocimiento del deterioro de las condiciones alimentario-nutricionales de una parte importante de la población. A partir de la sanción de la Ley 23.056 en 1984, se creó el PAN -Programa Alimentario Nacional- que se convirtió en un hito fundacional en la historia contemporánea de los programas alimentarios. Si bien este programa nació con carácter transitorio, se prolongó en el tiempo con distintos nombres y modelos de gestión. El PAN, creado con una concepción absolutamente asistencialista, se caracterizó por su componente alimentario, consistente en la distribución de cajas de alimentos no perecederos27_{, alcanzando una cobertura de 1,3}

millones de familias (Britos et al, 2003: 23).

Los programas que en los ´80 entregaban cajas de alimentos o cheques para que las familias organizaran sus comidas, se fueron convirtiendo –una década más tarde- en comedores manejados por instituciones, o bien pasaron a entregar dinero bajo la supervisión de los punteros locales. Y en la medida en que la asistencia se convirtió en clientelismo, la gestión fue pasando de las mujeres a los varones (Aguirre, 2004: 77).

En los ´90, durante los años de la Convertibilidad hubo dos grandes programas tendientes a diagramar una política alimentaria: el Plan Nacional de Acción para la Alimentación y Nutrición, del Ministerio de Salud, y el Plan Social Nutricional de la por entonces Secretaría de Desarrollo Social. Ninguno de los dos tuvo trascendencia, ya que trataban la cuestión alimentaria dentro del área específica de su competencia: si bien se hablaba de Políticas Alimentarias, sólo se trataba de Programas de asistencia directa. No se trabajaba sobre las causas del deterioro de la alimentación de la población, relacionadas con las políticas económicas que afectaban la capacidad de compra de alimentos, sino simplemente sobre sus efectos. Como consecuencia, estos Programas no sólo no

27 _{Las cajas PAN tuvieron variaciones en su contenido, pero básicamente incluían leche en polvo, legumbres, cereales,}

aceites, productos enlatados, etc., contribuyendo en un 20% al total del aporte nutricional de una familia. (Britos et al, 2003: 23)

resolvieron la situación sino que terminaron actuando procíclicamente: entregaron más mercadería en la primera etapa de la convertibilidad (1991-1994), en que el país atravesaba un período de bonanza, pero se fue reduciendo la asistencia a medida que la crisis alimentaria se agudizaba, al compás del deterioro de la economía nacional. Si bien el porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) destinado a estos Programas se mantuvo, se repartió menos debido al decrecimiento del PBI y por el aumento constante de la pobreza. Es decir que el resultado fue justamente opuesto a lo que se debe intentar desde el punto de vista social y nutricional (Aguirre, 2004: 64).

Por su parte, el tipo de cambio fijo alentó la importación masiva de alimentos. A partir de 1991 los productos importados invadieron las góndolas de los supermercados que compitieron en forma desleal con los de producción local. Mientras mejoraba la capacidad de compra de la población, la agroindustria local no pudo competir con los productos alimentarios importados de buena calidad, en muchos casos fuertemente subsidiados por sus países de origen.

La política impositiva tampoco ayudó: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) se elevó al 21% y se eliminó la exención de cargas tributarias para muchos productos. Sólo la leche entera y el pan de panadería conservaron este privilegio. El IVA se convirtió en el puntal de la recaudación impositiva, dando lugar –desde el punto de vista de la alimentación- a políticas sumamente regresivas, ya que son los consumidores de los quintiles más bajos quienes destinan mayor porcentaje de sus ingresos a la compra de alimentos.

Ya se ha mencionado que en un país en que el 90% de la población vive en zonas urbanas, el acceso a los alimentos está íntimamente relacionado con su capacidad de compra. En tal sentido, las políticas de empleo instrumentadas en estos años tampoco contribuyeron a una mejora de la situación. Las privatizaciones, la desregulación del

mercado de trabajo, la falta de asistencia a los desocupados, la creación de empleos inestables y con bajos salarios y la paulatina eliminación de los aportes patronales llevaron a una caída brusca en el nivel de ingresos de la población, agravada por la reducción del 13% de los salarios públicos y jubilaciones.

La concepción del Estado neoliberal del gasto público social alimentario consistía en dejar ejercer al mercado su rol redistribuidor: el Estado sólo debía actuar para corregir las fallas del mercado. Sus responsabilidades fundamentales consistían en garantizar el libre juego del mercado y compensar las fallas asistiendo en forma directa a quienes por su incapacidad no pudieran integrarse al sistema. Pero nuestro país, que se había caracterizado históricamente por ser productor y exportador de alimentos, vio aparecer los comedores comunitarios como muestra de la demanda social de alimentos ante la escasa respuesta de los limitados programas estatales en la materia, poniendo en evidencia que el hambre en la Argentina ya no era un problema individual o circunscrito geográficamente a ciertos bolsones de miseria, sino que comenzaba a ser un problema generalizado al que había que dar respuesta. (Grassi et al, 1994: 175)

En resumen, en nuestro país durante las últimas décadas se han llevado adelante distintos programas de asistencia alimentaria orientados a paliar las consecuencia de la pobreza, la indigencia y el desempleo, todos ellos con distintas fuentes de financiamiento y ejecutados por jurisdicciones muy disímiles. La descentralización en la ejecución, delegada a los niveles subnacionales –tanto provinciales como municipales-, acompañó los proyectos financiados con presupuestos nacionales, provinciales, municipales o bien a través de organismos internacionales. Por otra parte, los distintos programas se orientaron a paliar la situación de grupos poblacionales específicos, como mujeres embarazadas, niños menores de 2 o de 5 años, niños en edad escolar, ancianos, niños con problemas de

desnutrición, etc., y su diseño e implementación ha variado de acuerdo a su población objetivo. La regularidad en las prestaciones brindadas fue variable y rara vez fueron programas insertos en políticas de combate a la pobreza más amplias. Las pretendidas políticas integrales fueron muy limitadas, y se encontraron con fuertes problemas para garantizar la continuidad del financiamiento como así también para vencer los obstáculos institucionales para poder llevarlas a cabo. Por todas estas cuestiones, se han caracterizado por ser políticas que han fragmentado la problemática de acuerdo a sus criterios específicos y a su autoridad de aplicación, dando como resultado inevitable la dispersión de las políticas y los programas, con un resultado muy magro. (Hintze et al, S/D: 2)