Identity

De acuerdo con la circular Básica Jurídica de la Superintendencia de Economía Solidaria, Circular 007 de 2008, estas cooperativas pueden desarrollar operaciones activas, pasivas y neutras236_{. Es pertinente aclarar que cuando las cooperativas}

reciben de sus asociados los aportes establecidos en sus estatutos, conforme a la Ley, no ejercen actividades de ahorro ya que éstos no pasan a integrar el pasivo sino el patrimonio de la entidad. Igualmente tampoco entran dentro esta definición las operaciones de crédito de la entidad hacia sus asociados si se hace con base en esos aportes, como es el caso de las cooperativas de aporte y crédito que no pueden ser catalogadas como cooperativas que ejercen actividad financiera.

Para este análisis sólo se hará referencia a condiciones especiales de intervención del Estado para las cooperativas de ahorro y crédito y las integrales o multiactivas con sección de ahorro y crédito, pues la cooperativas financieras, como ya se anotó, tienen una intervención más fuerte y su régimen resulta ser más complejo, al aplicárseles el mismo de las entidades del sistema financiero, en razón a que captan recursos del público en general. Tampoco es del caso la referencia a los fondos de empleados y asociaciones mutuales cuyo régimen es menos fuerte en comparación con las entidades mencionadas.

En relación con las cooperativas especializadas en ahorro y crédito y las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, se tiene como aspectos relevantes de supervisión por parte del Estado, los siguientes:

a. Condiciones de constitución. Se debe hacer por escritura pública o documento privado, en este último caso, es deber protocolizarse junto con el acto administrativo que autoriza el ejercicio de la actividad financiera por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria. El acto de constitución será el acta de la asamblea en la que no menos de veinte asociados aprueben los estatutos y nombren los órganos de administración y vigilancia; de igual manera el consejo de administración allí designado nombra el representante legal de la cooperativa

b. Condiciones de autorización. La Superintendencia lo hace con posterioridad a acreditar un monto mínimo de aportes sociales pagados irreducibles no inferior a

236 _{Activas: Son las que suponen la colocación o disposición de recursos por parte de la entidad, o que tienen la}

virtud de colocar real o potencialmente a dicha organización en posición de acreedor. Es decir, son las concesiones u otorgamiento de crédito a sus asociados de sumas dinerarias bajo el compromiso de una restitución futura en la forma, plazo y condiciones pactadas de acuerdo con la Ley. Ejemplo: el mutuo, los descuentos y la apertura de crédito. Pasivas: Son las que permiten recibir recursos y disponibilidades de sus asociados, para aplicarlas y manejarlas de acuerdo con sus propios fines. Ejemplo: los depósitos de ahorro, los certificados de depósitos de ahorro a término (CDAT), los depósitos de ahorro contractual o programado y los depósitos de ahorro permanente. Y de servicios o neutras, que son las que no implican ni la captación ni la colocación de recursos, sino como su nombre lo indica un servicio que presta la entidad por el cual cobra una remuneración. Ejemplo: las exigibilidades por servicio de recaudo.

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quinientos millones de pesos (en precios de 1998), su solvencia patrimonial y proyecciones de factibilidad, su idoneidad y la de sus administradores, y las circunstancias especiales que justifiquen el ejercicio de la actividad sin acudir a la especialización. Para el proceso de autorización se exige la publicación de un aviso sobre la intención de constituir la entidad en un diario de amplia circulación. No se puede autorizar la participación de personas que hayan cometido faltas contra el patrimonio económico o por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito.

c. Especialización y conversión. La especialización se da cuando el monto total del patrimonio multiplicado por la proporción que represente el total de depósitos de los asociados respecto del total de activos de la entidad, arroje un monto igual o superior al monto mínimo de aportes sociales requeridos para constituir una cooperativa financiera. En este evento, se debe informar a la Superintendencia y cumplir con un plan de ajuste. No están obligadas a especializarse las cooperativas, de este tipo, que estén integradas por asociados que se encuentren o hayan estado vinculados laboralmente a una misma entidad pública o privada.

d. Excepción a los montos mínimos legales. La Ley 510 de 1999 en su artículo 104 autoriza al superintendente para establecer montos mínimos inferiores a los exigidos para la constitución de las cooperativas vigiladas con actividad financiera teniendo en cuenta el vínculo de asociación y las condiciones socioeconómicas o el área geográfica de influencia de la organización interesada.

El vínculo de asociación se refiere a situaciones que generen cercanía entre los asociados, lazos y beneficios como en el caso de las cooperativas integradas por asociados vinculados laboralmente a una misma entidad o grupo empresarial. Las condiciones socio-económicas se refieren a las características propias y la coyuntura social y económica en la que se encuentran, mientras que el área geográfica de influencia se relaciona con el radio de acción de la cooperativa. e. Desmonte de la actividad financiera. La superintendencia también podrá exigir el desmonte de la actividad financiera cuando las cooperativas que vienen adelantando tal actividad no obtengan autorización para el ejercicio de la misma o cuando resuelvan no continuar con dicha actividad.

f. Posesión de administradores y revisores fiscales. Deben tomar posesión del cargo ante la Supersolidaria los miembros de los consejos de administración y revisores fiscales, así como los directores, presidentes, vicepresidentes, gerentes, subgerentes y en general quienes tengan la representación legal de estas entidades.

g. Inhabilidad de los revisores fiscales. Se establece que cuando un contador público actúe o haya actuado como empleado de una cooperativa, no podrá aceptar cargos o funciones de auditor externo o revisor fiscal de la misma, de sus entidades asociadas o de los organismos de integración a los que aquella pertenezca, durante

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el ejercicio del cargo ni durante los seis (6) meses siguientes a la fecha en que haya cesado en sus funciones237_.

h. Régimen de control y prevención de lavado de activos. Estas normas buscan prevenir y detectar actividades relacionadas con activos ilícitos a través de las operaciones de los clientes en estas organizaciones. Para ello se establecen normas que permitan conocer al cliente y el marcado. El conocimiento del cliente se da a través de su identificación y la determinación de su actividad económica lo cual lleva a identificar su perfil financiero. La identificación del mercado, determina las características usuales de las transacciones que se desarrollan dentro del mismo y compararlas con las transacciones que realicen quienes negocien con esos productos o servicios.

i. Obligatoriedad de la inscripción en Fogacoop. De acuerdo con el Decreto 2206 de 1998 y con el fin de garantizar la confianza pública frente al manejo de los dineros captados, se dispone la obligatoriedad de la inscripción de estas organizaciones en el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop. En este sentido, la Superintendencia debe garantizar que ello se cumpla pues de lo contrario se tendrá el ejercicio de la actividad por parte de estas organizaciones como una práctica insegura.

j. Inversiones. El Estado controla que la totalidad de las inversiones de capital de estas cooperativas no supere el 100% de sus aportes sociales y reservas patrimoniales, excluidos los activos fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas acumuladas. En todo caso, con estas inversiones las cooperativas no deben desvirtuar su propósito de servicio ni el carácter no lucrativo de su actividad. Si no existiere ese fin, la entidad deberá enajenar la respectiva inversión238_.

k. Operaciones con asociados, administradores, miembros de las juntas de vigilancia y sus parientes. Las operaciones de crédito realizadas con asociados titulares del cinco por ciento (5%) o más de los aportes sociales, miembros de los consejos de administración, miembros de la junta de vigilancia, representantes legales, personas jurídicas de las cuales los anteriores sean administradores o miembros de junta de vigilancia y cónyuges y parientes hasta segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de las personas señaladas anteriormente, requieren de un número de votos favorables, que en ningún caso puede ser inferior a las cuatro quintas (4/5) partes de la composición del respectivo Consejo de Administración239_.

l. Otros aspectos importantes: la Superintendencia de Economía Solidaria establece para los entes que vigila, un régimen de horarios; de apertura, traslado, conversión y cierre de oficinas; normas sobre publicidad en relación con programas publicitarios, condiciones básicas de los textos publicitarios y prohíbe ciertos comportamientos

237 _{Ver artículo 51 de la Ley 43 de 1990 en concordancia con el artículo 158 de la Ley 79 de 1988.}

238 _{Ver artículo 106 de la Ley 795 de 2003 que modifica el parágrafo 1 del artículo 48 de la Ley 454 de 1998} 239 _{Ver artículo 109 de la Ley 795 de 2003 que modifica el artículo 61 de la Ley 454 de 1998.}

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buscando con ello proteger al consumidor y la sana competencia. Adicionalmente estas entidades deberán constituir y mantener un fondo de liquidez240_.

4.2.2.3 Análisis del modelo de intervención

El modelo de intervención fuerte que se plantea rige para las cooperativas con actividad financiera a partir de un mandato constitucional claro que ordena al Presidente de la República supervisar su actividad con base en las potestades y competencias que la misma Constitución ha diseñado, pero también con base en leyes de intervención y en leyes marco que expida el Congreso de la República, siempre buscando garantizar la confianza de la ciudadanía en el sistema financiero. Estas normas son:

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

“…

“19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales

debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

“…

“d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del

público”.

“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del

Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

“…

“24. Ejercer, de acuerdo con la Ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.

“25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio;

modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la Ley”.

“Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la Ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la

democratización del crédito”.

Así las cosas, este modelo de intervención se puede presentar a partir de dos ámbitos: uno subjetivo y otro objetivo. El subjetivo comprende los sujetos que la

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hacen posible ya sea porque forman parte al aparato estatal y efectúan las acciones tendientes a que éste cumpla sus cometidos o porque sobre ella recae tal acción estatal. Como se ha indicado, el presidente de la República es el primer llamado a garantizar que los ahorradores o asociados confíen en las instituciones financieras y exista la tranquilidad de que su dinero se encuentra en buenas manos, es decir en establecimientos solventes económicamente y bien administrados, que han hecho un aprovechamiento e inversión correcta de los recursos captados y que por tanto van a cumplirles de acuerdo con las condiciones contractuales pactadas.

Parte de esta función presidencial se cumple a través del Ministerio de Hacienda quien formula la política en relación con el crédito público y al cual se encuentran adscritas las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria. Estas se encargan de la inspección, el control, la vigilancia y la sanción de las cooperativas que ejercen tal actividad, pero el modelo se torna más estricto cuando se trata de cooperativas financieras en comparación con las demás, ya que al ser verdaderos establecimientos de crédito en virtud del ejercicio de su actividad con terceros, pasan a ser vigilados por la Superintendencia Financiera y se les aplican las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Esto no ocurre con las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas e integrales con sección ahorro y crédito, las cuales son vigiladas por la Superintendencia del Economía Solidaria y tienen una normatividad menos fuerte pues su actividad de ahorro y crédito se ejerce con sus propios asociados y no puede extenderse a terceros. También participan de la intervención, el Dansocial como formulador de la política pública nacional para el sector solidario y de su fomento, y el Fogacoop cuya participación es definitiva en cuanto garantiza que en caso de que estas cooperativas se insolventen, pueda ser posible que el Estado responda económicamente ante los ahorradores con base en un seguro que ellas pagan.

Finalmente, en la base del modelo aparecen las cooperativas que son objeto de la intervención a las cuales ya se ha hecho mención, y por supuesto los ahorradores, que pueden ser sólo asociados, o terceros en caso de las cooperativas financieras. Incluso, el público en general se puede ver afectado por cualquier medida de intervención, ya que como lo enseña la experiencia, la insolvencia de una sola entidad del sector puede generar un pánico generalizado y desencadenar una serie de efectos desfavorables o negativos para el sistema económico.

De otra parte, el criterio objetivo permite distinguir los instrumentos y los fines de la intervención en este campo. La Carta Política que presenta los lineamientos del modelo y las competencias de las autoridades administrativas y legislativas. En tratándose de estas últimas, la Constitución ha sido clara en señalar que el Congreso mediante leyes ordena la actividad financiera y de crédito público y vela por la adecuada aplicación de los recursos obtenidos del público por parte de estas instituciones.

Las competencias administrativas pueden revestir la forma reglamentaria de leyes, también la de preservación del orden público económico a través de la supervisión, en donde se hace uso de la regulación económica para normalizar el buen

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funcionamiento del mercado crediticio y financiero. Finalmente se encuentra la potestad de fomento y planeación que permiten promocionar estas organizaciones de acuerdo con unas metas macroeconómicas y unas políticas de corto y largo plazo.

El criterio objetivo igualmente tiene como base los fines de estas organizaciones que revisten el carácter social y económico simultáneamente, con una conexidad muy fuerte entre ambos, pero que se desdibuja un poco en las cooperativas financieras en las que al extenderse los servicios a personas no asociadas, de alguna manera se olvida la esencia misma de la organización que consiste en propender por el bienestar y el mejoramiento de las condiciones de vida de sus propios asociados de manera prioritaria.

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Se trata de un modelo de intervención fuerte por cuanto la mayor parte de sus instrumentos tales como el mandato constitucional de protección, las leyes y decretos, los pronunciamientos judiciales, reglamentos, regulación administrativa, sistema de supervisión y sanción, y prestación de servicios públicos son rigurosos; no obstante la planeación, el fomento, la participación y concertación y la educación tienen una intensidad intermedia, y solo es ligera en relación con la gestión empresarial.

4.3 ESTUDIO DEL MODELO DE INTERVENCION LIGERA: FUNDACIONES,