Philosophical Underpinnings

Al analizar lo establecido en los artículos 58 y 333 de la Carta Política, en relación con las organizaciones solidarias, se encuentra que el mandato de intervención va dirigido hacia la protección, el fortalecimiento y la promoción de éstas, por lo tanto

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es válido concluir que debe existir una intervención especial para el sector solidario, que dé respuesta a la realidad social y económica de sus entes, que sea equilibrado e intermedio con tendencia a ser ligero en su supervisión, para no limitar la autonomía, y con acento especial en el fomento para dar cumplimiento a lo ordenado por la Carta política.

En ese sentido el fomento y la planeación deberían ser los principales instrumentos, lo cual no se da porque a pesar de estar consagrada constitucional y legalmente, en la ejecución de las medidas y en la planeación que corresponde a los gobernantes de turno, esto no va más allá de un discurso de campaña , que no se pone en práctica. Además que las medidas fomento implican una amplia capacidad de respuesta en lo presupuestal, con lo cual no se cuenta, en parte porque actualmente se destinan importantes rubros a la seguridad y la defensa nacional olvidando que las políticas de paz deben ser ejecutadas integralmente pensando en el desarrollo de las comunidades afectadas.

Las estrategias de paz en los sectores más golpeados por la violencia deben implicar acciones concretas en materia de empresarialidad solidaria que generen condiciones de empleabilidad, educación, ahorro y crédito, mercadeo social, atención en salud, entre otros, las cuales además de reparar a sus víctimas, tengan como efecto el progreso colectivo de esas comunidades. Para ello se parte de la premisa de que donde hay presencia de las instituciones es más fácil generar un ambiente de convivencia y capital social. Es allí donde el sector solidario tiene un ámbito natural de acción que debe ser entendido por nuestros dirigentes en pro del desarrollo de verdaderas políticas que impacten en el corto, mediano y largo plazo. Para explicar el modelo de intervención fuerte se seleccionaron dos submodelos organizacionales del sector: el de las cooperativas de trabajo asociado y el de las cooperativas de ahorro y crédito. Cualquiera de éstos merece por igual el fomento estatal que como se mencionó debe ser fuerte, lo cual no ocurre en la práctica en contravía de los postulados constitucionales. La intensidad del modelo fue catalogada de esta manera, en cumplimento del mandato particular y especial contenido en los artículos 58 y 333, aunque también con base en otro tipo de normas constitucionales que buscan la proteger sectores o actividades determinados, en aras del interés general.

En la práctica, los instrumentos que se emplean no tienen como fundamento el fomento, sino la noción de policía y orden público económico, y de servicio público que se traducen en actuaciones de supervisión y regulación de los mercados; lo cual en la práctica tiene consecuencias diferentes: el fomento incentiva la creación mientras que la supervisión en exceso limita los derechos y desincentiva el ejercicio económico. Además el fomento se sustenta en la igualdad material que posibilita acciones afirmativas en favor de grupos sociales en condiciones especiales, mientras que en el segundo el fundamento es la libertad económica.

En este punto cobra vigencia el papel del Estado para conciliar adecuadamente las acciones de fomento con las de limitación de derechos de los agentes. El equilibrio del sistema, o la adecuada convergencia de las acciones de intervención, es lo que produce que desde lo económico se avance integralmente hacia lo social pues la

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desproporción en las medidas y la intensidad con que se actúe puede causar consecuencias nefastas en el modelo económico, como en efecto sucedió en los años noventas frente al sistema cooperativo financiero, en el que existía fomento y proyección, pero pocas medidas de control.

En el caso de las cooperativas de trabajo asociado, el modelo fuerte desde la supervisión, y se sustenta en una serie de barreras de entradas, requisitos, condiciones de supervisión, restricciones, prohibiciones, etc., lo cual se explica a partir de una inadecuada política de incentivos sin control que produjo la utilización de la figura jurídica de manera incorrecta, por lo que hubo que reforzar la técnica de supervisión y limitar el crecimiento irresponsable de estas.

De lo anterior, es posible evidenciar que las cooperativas de trabajo asociado necesitan una intervención fuerte del Estado en relación con su naturaleza solidaria para incentivarlas, promocionarlas y fortalecerlas; pero no desde su supervisión. El Gobierno hace algunos días hizo unos ajustes en el modelo haciéndolo muy fuerte (Decreto 4588 de 2006 y Ley 1233 de 2008), teniendo presente que cuando existen fallas de mercado el Estado debe actuar, lo cual está plenamente justificado en el artículo 334 Superior, pero tales exigencias deben ser temporales.

El Estado debe asumir su papel de direccionismo económico evaluando cuáles fueron esas fallas, sus causas, si son corregibles y en particular pensar en otros medios de acción, que cambien el orden de prioridades de las mismas en la que el control y las sanciones desmedidas no sean la prioridad. De esta manera puede replantear el modelo educativo solidario y además el autocontrol tanto al interior de las mismas como el que se puede ejercer por parte de los gremios solidarios, a efectos de disciplinar las organizaciones y atenuar la presencia del Estado.

Algo similar ocurre con las cooperativas con actividad financiera, cuyo modelo de intervención fuerte fue explicado desde la técnica de supervisión y no desde su fomento, en donde éste también es precario, aunque existe conciencia estatal de su importancia que se refleja en una política transversal de bancarización, democratización y acceso al crédito de los sectores populares. Una menor intervención de la acción de supervisión y control estatal, no obstante la experiencia nacional, demuestra que el ejercicio de la actividad sin los debidos requisitos puede llevar a poner en peligro el interés público inmerso en ella y desconocer el mandato del artículo 335 Superior sobre su regulación especial.

Este argumento, aunque está sustentado en las malas experiencias por las que ha atravesado el sector, pone en evidencia la impotencia del Estado para que los agentes se autorregulen y así se pueda disminuir la intensidad de su intervención. El modelo que actualmente se aplica es muy similar al del sector bancario, y ello es incorrecto ya que se trata de organizaciones muy diferentes, incluso la actividad misma, la financiera, tiende a tener connotaciones disímiles dependiendo del ámbito en que se desarrolle. Darle ese trato igual a situaciones enteramente diferenciadas puede llegar a constituir violación al principio de igualdad.

Para exponer el modelo de intervención ligera se seleccionó el grupo de las entidades del sector integrado por las asociaciones, corporaciones y fundaciones,

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también denominadas organizaciones solidarias de desarrollo OSD, por ejercer éstas la solidaridad hacia su comunidad más cercana, es decir hacia afuera. En ellas, la evaluación del modelo en forma comparativa con las cooperativas debe tener en cuenta que sus particularidades no son reactivas, sino más bien clásicas y conservadoras, pues no obedecen a una coyuntura económica especifica como lo fue la crisis del cooperativismo financiero, o una situación generalizada de intermediación laboral por parte de las cooperativas de trabajo asociado, como ocurren en las organizaciones analizadas para el modelo rígido.

El modelo ligero permite ser evaluado bajo una perspectiva ontológica y funcionalista, lo cual significa que importa, en abstracto, más la naturaleza jurídica que el objeto social que desarrollan, ya que las actividades que ellas llevan a cabo implican un riesgo social menor en comparación con las cooperativas del modelo fuerte. Al margen de cualquier discusión en torno a la intervención en el plano de las funciones que desarrollan, que se suponen licitas, es deber del Estado fomentarlas a la luz de su naturaleza jurídica, con plena aplicación en este aspecto de lo ya mencionado para las cooperativas examinadas en párrafos anteriores, pues el mandato constitucional establecidos en los artículos 58 y 333 es para todas las formas solidarias y estas organizaciones ostentan tal calidad.

A propósito de lo anterior, la misma Constitución Política contempla una intervención especial para éstas organizaciones, en razón de su naturaleza especial catalogada como de utilidad común, pero esta vez no en la categoría fomento sino de supervisión. Es así como el artículo 189, numeral 26, pone en cabeza del Presidente

de la República la función de “Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones

de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas

y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores”. Aquí

hay un mandato claro, que desde hace muchos años, incluso en vigencia de la anterior Constitución Política, fue delegado por el Presidente de la República a los gobernadores y al alcalde de Bogotá.

Esta grave omisión del Estado lo enfrenta a hechos que le pueden generar responsabilidad administrativa, especialmente cuando en algunos casos se utilizan con propósitos diferentes a los que las inspiran, incluso captan dineros del público de manera ilegal en algunas poblaciones pequeñas del país. La Ley 489 de 1998 en su artículo 13 permite la delegación de esta función presidencial que le corresponde como suprema autoridad administrativa, pero ello no quiere decir que se desprenda de ella para siempre.

En suma, se necesita un modelo de intervención que puede ser intermedia en cuanto a fomento, inicialmente, y uno de intensidad intermedia en lo que respecta a la supervisión, ya que en la actualidad ésta se encuentra diluida en las autoridades territoriales sin que haya una uniformidad en la forma cómo ésta se debe llevar a cabo ocasionado vacios que pueden propiciar su utilización con fines perversos en detrimento de sus propósitos sociales.

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