Individual Scale Results 181

La Constitución de 1978 concedió a las autonomías una serie de competencias que éstas podrían administrar. Los artículos 148 y 149 de dicha Constitución establecen cuáles son esas competencias transferidas a las Comunidades y cuáles permanecen como competencias exclusivas del estado.

En líneas generales, el estado conserva las competencias de Seguridad y Defensa, Justicia, Comercio exterior y política económica, Legislación General y regulación básica de las diferentes políticas del estado.

Por su parte, las Comunidades Autónomas (CCAA) administran la organización de las instituciones de autogobierno, la administración de las entidades locales de su territorio, las comunicaciones y el transporte dentro del territorio autonómico, la pesca, la agricultura y el turismo de sus dominios, la policía autonómica, el patrimonio cultural y la administración de la sanidad, la educación y política laboral.

La transferencia de las competencias de Sanidad desde el Estado a las Comunidades Autónomas se concluyó en enero del 2002. A partir de ese momento, todas las Comunidades Autónomas disfrutan del derecho a legislar y ejecutar las competencias de Sanidad e Higiene. Al descentralizarse la gestión de la sanidad, se hace preciso crear una legislación básica que asegure la calidad de los servicios básicos en todo el territorio español.

En mayo del 2003, se aprueba la Ley de cohesión y calidad del sistema nacional de salud donde se sientan los principios que deben regir la implementación del servicio sanitario. En la misma ley, se inaugura el Consejo Interterritorial del Sistema nacional de Salud, órgano que coordinará la gestión sanitaria de las Comunidades Autónomas con el Estado. Entre las competencias que asimilan las Comunidades Autónomas está la capacidad de elaborar y ejecutar

59 _{Derechos preservados desde la Edad Media que les permiten mantener su autonomía financiera y funcionar con pactos quinquenales} con el Estado español.

planes de inversión pública autónomos según criterios propios, respetando siempre la legislación básica del estado.

Las competencias de Educación pertenecen también a las Comunidades Autónomas. La planificación y ejecución de las políticas educativas depende de las Conserjerías de Educación de cada Comunidad Autónoma, sin embargo, éstas están condicionadas por las leyes nacionales que establecen las normas básicas de funcionamiento del sistema educativo. Así, por ley orgánica60 se regula la actividad educativa primaria, secundaria y universitaria. La Comunidad Autónoma está obligada a seguir los planes elaborados por el Gobierno central pudiendo, solamente, gestionar los fondos en función de las disposiciones de obligado cumplimiento. La Comunidad Autónoma tiene el derecho de elaborar y ejecutar planes de inversión pública respetando siempre el marco legal nacional.

En cuanto a la política laboral, el estado guarda para sí el derecho a crear la legislación general que ha de funcionar en todo el territorio. Sin embargo, se descentraliza la gestión de las políticas activas de trabajo, quedando la gestión de las políticas pasivas, estas son, las relativas a la tramitación y pago de los subsidios al desempleo, en manos del Gobierno central. Así, las Comunidades Autónomas podrán realizar programas propios de orientación profesional, Escuelas taller y casas de oficio y programas de formación y fomento del empleo, entre otras. La descentralización laboral no se ha concluido todavía en todas las Comunidades Autónomas pues todavía en algunas no se han traspasado todas las competencias sobre las políticas activas.

En general, el traspaso de competencias desde el Estado a las Comunidades Autónomas lleva consigo la capacidad de planificar y ejecutar los proyectos de inversión que ellas consideren más adecuados. El límite viene dado por la legislación básica del estado y por la responsabilidad de administrar satisfactoriamente las competencias que les han sido atribuidas.

Pero para que las Comunidades Autónomas puedan financiar los gastos emanados del disfrute de competencias propias es preciso crear un adecuado sistema de financiación territorial, esto es, un sistema que permita distribuir los ingresos del estado entre todas las administraciones de manera que se alcance el equilibrio entre las competencias ejercidas y la financiación de las mismas.61 Un buen sistema de financiación territorial permitirá la autonomía de las diferentes regiones.

La primera ley que regula la financiación territorial en España es la Ley orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). En ella se recoge la cesión tributaria realizada desde el Estado a las Comunidades Autónomas y las diferentes formas de financiación de los territorios. Sin embargo, el avance en la descentralización competencial obligó al estado a renovar la legislación en función de las nuevas competencias transferidas. La ley que regula hoy el sistema de financiación territorial en España es la Ley 21/2001 que recoge todo lo relativo a las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y las ciudades con estatuto de autonomía. El País Vasco y Navarra se regirán por sus respectivos conciertos económicos.

Así, la Ley 21/2001 de Financiación Territorial establece que las Comunidades Autónomas se financiarán a través de:

60 _{Una ley orgánica es aquella que debe ser aprobada por mayoría de 2/3 y que regula competencias fundamentales del Estado.} (Artículo 81 de la Constitución Española 1978).

61 _{El artículo 156 de la Constitución Española establece que: 1) Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el} desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles y 2) Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

Los sistemas nacionales de inversión pública en Argentina, Brasil, México, Venezuela...

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I) Impuestos cedidos parcial o totalmente por el Estado62

El estado cede las competencias normativas y de gestión de determinados tributos. La Comunidad Autónoma tiene el derecho a la recaudación y la legislación sobre estos impuestos cedidos, respetando siempre los criterios de equidad y distribución protegidos por la Constitución. Los tributos cedidos por el Estado a las Comunidades Autónomas son los siguientes:

a) Impuestos gestionados por las CCAA (recaudación directa por las CCAA).

b) Impuesto sobre transmisiones y actos jurídicos documentados. Traspasado el 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

c) Impuesto sobre sucesiones y donaciones. Traspasado el 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

d) Impuesto sobre el patrimonio. Traspasado el 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

e) Tributos sobre el juego. Traspasado el 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

f) Impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Traspasado el 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

g) Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Traspaso del 100% de las competencias. La CCAA tiene capacidad normativa.

h) Impuestos gestionados por el estado (recaudados por el estado y transferidos hacia las CCAA).

i) Impuesto del IRPF (Impuesto sobre la renta de las personas físicas). Traspasado el 33% de las competencias. Capacidad normativa limitada.

j) Impuesto del IVA. Traspasado el 35% de las competencias. Las CCAA no tienen potestad normativa, la regulación viene dada por la Unión Europea.

k) Impuestos especiales de fabricación. Traspaso del 40%. Semejante a la regulación y gestión del IVA.

l) Impuestos sobre la electricidad. Traspaso 100%.

II) Impuestos propios de la CCAA

La Comunidad Autónoma puede establecer los tributos que considere, ejerciendo sobre ellos la labor de gestión y normativización. A modo de ejemplo, citaremos el impuesto sobre el depósito de las entidades de crédito vigente en la CA de Extremadura.

III) Transferencias del fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargos al presupuesto del estado

El estado crea un fondo de suficiencia para cubrir la diferencia entre la financiación propia y las necesidades de gasto de las CCAA. El fondo de suficiencia corre a cuenta de los presupuestos generales del estado y la cantidad transferida vendrá determinada por los ejecutores del mismo. Se trataría, en última instancia, de la gestión de los gastos corrientes (véase más adelante en las funciones de la planificación para el caso español).

En cuanto al fondo de compensación interterritorial, éste es un fondo destinado a paliar las diferencias económicas y sociales entre las diferentes Comunidades Autónomas. Se financia a cargo de los presupuestos generales del estado que deberán destinar un mínimo de un 30% de la base del cálculo de la inversión pública aprobada en los presupuestos generales del estado al fondo de compensación. Los criterios de adjudicación vienen dados por el nivel de renta, tasa de población emigrada, tasa de desempleo, superficie territorial, insularidad y otros. El consejo de política fiscal y Financiera, formado por miembros del estado y de las CCAA, decide hacia qué proyectos se destinará la inversión (véase en el apartado de Las funciones de la planificación la labor general del Consejo de política fiscal y financiera).

Por último, el Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Financiación Territorial, financia la ejecución de determinadas actividades desarrolladas en las Comunidades Autónomas. Los instrumentos utilizados para ello son:

a) Convenios para la ejecución de transporte metropolitano

b) Convenios para la ejecución de infraestructuras de transporte metropolitano c) Otras subvenciones: universidades, eventos culturales, policía autonómica.

IV) Rendimientos procedentes del patrimonio propio e ingresos de derecho privado

Las CCAA disponen de bienes propios que pueden vender, alquilar o gestionar en vista a obtener un ingreso. Igualmente, puede recibir donaciones o prestaciones privadas.

V) Producto de operaciones de crédito

Las CCAA tienen derecho a emitir deuda pública y a realizar operaciones de crédito dentro del marco fijado por la Ley nacional de estabilidad presupuestaria. Las concesiones de deuda pública se negociarán en el Consejo de Política Fiscal y Financiera y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la deuda pública del estado.

VI) Las subvenciones de la Unión Europea

Si bien están destinadas a financiar proyectos de inversión concretos, tienen bastante peso en el desarrollo de las Comunidades Autónomas. Las transferencias europeas destinadas a las diferentes regiones tienen su reflejo en el presupuesto autonómico.

En cuanto a la financiación de los entes locales, estos recibirán transferencias del estado, de las Comunidades Autónomas y de sus propias tasas y tributos pero no se constituyen como personas jurídicamente autónomas.

8.3. La progrmación económica en el nivel nacional

A) Segundo eje temático: funciones básicas de la planificación

Las funciones básicas de la planificación, con las que trabajaremos en este estudio, son tres: Prospectiva, Coordinación y Evaluación.

La función de prospectiva pretende incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de incertidumbre a la planificación, todo ello acompañado de una asignación eficiente y equitativa de los recursos fiscales.63

La función de coordinación pretende establecer una vinculación armónica entre los diferentes agentes de la planificación de manera que ésta se lleve a cabo de la manera más eficaz posible.

Por último, la función de evaluación pretende establecer un sistema de control y seguimiento que estudie la consecución de objetivos y la adecuada gestión de los actos públicos.

A continuación, estudiaremos cómo se concretan en el nivel nacional español las tres funciones de la planificación citadas.

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I) Función de prospectiva

La planificación económica en España se realiza en tres ámbitos: programas macroeconómicos a medio y largo plazo, programas sectoriales y programas regionales.64

• Programas macroeconómicos

La realización de programas macroeconómicos supone la elaboración de proyecciones futuras sobre la evolución de diferentes indicadores macroeconómicos básicos y, en general, sobre el contexto en el que se desarrollará la política económica española. Los indicadores macroeconómicos que se suelen utilizar son la demanda nacional, el saldo exterior, precios y costes, variables del mercado de trabajo, ingresos públicos, gastos públicos y deuda pública.

Desde 1987, se realiza en España un modelo macroeconométrico que pretende simular la realidad futura de la economía española. El Modelo de Investigación y Simulación de la Economía Española (MOISEES) trata de proyectar el escenario económico futuro prestando especial atención a las interacciones entre la actividad del sector público y la actividad económica. De igual manera, el Ministerio de Economía y Hacienda utiliza el modelo QUEST II para estudiar las relaciones económicas entre los diferentes estados de la Unión Europea. Este modelo fue elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea y permite a España estudiar cuál será la evolución de su economía en función de su integración en la Unión Europea.

Estos instrumentos utilizados para la realización de proyecciones futuras permiten al Ministerio de Economía español elaborar sus propios planes económicos.

Cada año, la Dirección General de Política Económica del Ministerio de Economía y Hacienda realiza un programa de estabilidad. Se trata éste de un programa quinquenal que recoge la evolución reciente y las perspectivas de evolución a medio plazo de la economía española. A partir de éstas, el Programa establece las directrices generales que ha de seguir la política económica del país. La revisión anual del programa es una orden de obligado cumplimiento emanada directamente de la Unión Europea. Todos los países miembros reelaboran anualmente la proyección plurianual de sus economías. El Consejo Económico de la Unión valida la correspondiente revisión elaborada por los países miembros.

El Programa de Estabilidad se compone de los objetivos e instrumentos de la política económica, su situación actual y sus perspectivas. Se realizan en él diversas proyecciones presupuestarias donde se recogen las variaciones en los gastos e ingresos futuros y se elaboran estudios sobre la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas. Se trata, en definitiva, de un bosquejo a medio plazo de cómo ha de evolucionar la economía española en los cinco siguientes años.

El Programa de Estabilidad anualmente revisado servirá para realizar los escenarios presupuestarios plurianuales elaborados por el Ministerio de Economía y Hacienda. Tal y como afirma el artículo 28 de la Ley general de presupuestos, los escenarios presupuestarios plurianuales constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Se trata de una previsión de tres años sometida, en cualquier caso, al objetivo de estabilidad presupuestaria establecido por la Ley general de presupuestos.

Los escenarios presupuestarios plurianuales son confeccionados por el Ministerio de Hacienda y enviados al Consejo de Ministros para su aprobación. Cada año se elabora un nuevo escenario que proyecte la economía de los siguientes tres años. Los escenarios presupuestarios

64 _{Rodríguez, María Elvira (2000): La programación económica en España. Serie Seminarios y Conferencias ILPES-CEPAL. Santiago} de Chile. pág 29.

plurianuales están integrados por un escenario de ingresos que tendrá en cuenta las tendencias y coyunturas económicas, y un escenario de gastos que asigna los recursos en función de las prioridades, obligaciones y compromisos del estado.

Por su parte, los escenarios presupuestarios plurianuales se elaboran a partir de los programas plurianuales desarrollados en cada Ministerio. El programa plurianual es el Plan económico de cada Ministerio para los siguientes tres años. El contenido de los programas plurianuales de cada Ministerio se compone de.65

- Los objetivos plurianuales expresados en programas o grupos de programas presupuestarios con la correspondiente escala de prioridades.

- La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.

- Los medios económicos disponibles para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan.

- Las inversiones reales y financieras a realizar.

- Los indicadores de ejecución, seguimiento y evaluación de cada objetivo.

La Dirección general de presupuesto recibirá los programas plurianuales de cada departamento ministerial y con las recomendaciones emanadas de la Comisión de Ingresos y la Comisión de Gastos elaborará los escenarios presupuestarios plurianuales en función de las prioridades de cada Ministerio (el proceso se explicará más detalladamente en el apartado del Eje de

la inversión pública).

• Programas sectoriales

Los programas sectoriales son planes concebidos para el desarrollo de un sector. Estos planes involucran a muchas entidades que participan en la ejecución del Plan y se financian a cargo de los presupuestos generales del estado (aunque puede existir la cofinanciación).

Cada Plan es elaborado por las entidades involucradas y coordinado a través de los Ministerios que participen en él. Una vez elaborado, pasará al Consejo de Ministros quien deberá darle su aprobación. El Plan propone unos objetivos estratégicos que mejoren la situación del sector en cuestión y designa y crea las instituciones que se encargarán de la puesta en práctica y el seguimiento del Plan.

La variedad de planes propuestos y realizados en España es muy grande como para poder sistematizarla así que citaremos el Plan nacional de I+D a modo de ejemplo. Este Plan fue un Plan propuesto por el Ministerio de Ciencia y Tecnología para los años 2000-2003. El objetivo primordial del Plan era incrementar la calidad y competitividad de las empresas y de la sociedad española en su conjunto. La innovación de dicho Plan es la participación del capital privado en la financiación y programación del Plan. Capital privado y capital público trabajan conjuntamente para fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico español de cara a la convergencia con Europa.

• Programación regional

Los programas regionales en España se inscriben dentro de la política regional comunitaria.66 Los fondos que financian estos planes son el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el FEOGA-Orientación.

Para poder acceder a la financiación comunitaria, los estados miembros elaboran planes propios de desarrollo regional (ya sea a nivel de las Comunidades Autónomas o a nivel nacional). El Plan de Desarrollo Regional de los estados es presentado a la Comisión Europea, especificando

65 _{Artículo 29.6 de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria.} 66 _{Relativo a la Unión Europea.}

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bien los problemas estructurales de las regiones y los recursos necesarios para hacer frente a los mismos. La comisión estudiará cada caso y definirá un marco de apoyo comunitario para los planes que recibirán finalmente la subvención. Una vez elaborado el marco, los estados presentarán programas detallados de desarrollo e inversión que serán presentados de nuevo a las instituciones europeas para concretar la manera de gestionar los fondos y de llevar a cabo los proyectos.

II) Función de coordinación

La función de coordinación en España es llevada a cabo por el Ministerio de Economía y Hacienda. Este se encargará de armonizar las relaciones económicas entre el estado, los diferentes niveles administrativos y los diferentes organismos autónomos. Asimismo, creará las instituciones que sean necesarias para articular el funcionamiento general del estado.

Como ya indicamos en el apartado anterior, el estado se guarda el derecho a promulgar la legislación básica de las políticas fundamentales. Dentro de estas políticas se encuentra la planificación económica del país. Los diferentes niveles administrativos tendrán que respetar las directrices marcadas por el Ministerio de Economía y Hacienda.

En 1997, la Unión Europea firma el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado por el Consejo de Ámsterdam. Dicho pacto obliga a los estados miembros a controlar el déficit público y a estabilizar los indicadores macroeconómicos de sus economías. A raíz de estos compromisos, el estado español elabora una ley base que pretende controlar el gasto del estado, de las Comunidades