Institutional Practice

El análisis de la NEI acerca de las instituciones, la forma en que se crean y el estudio de su evolución en el tiempo, se fue extendiendo a otras áreas de conocimiento relacionadas con el análisis de fenómenos sociales, políticos y económicos. Entre ellos, varios autores, como Spiller & Tommasi (2005) o Joskow P. (2002) centraron su estudio en la aplicación de la NEI sobre las políticas de regulación.

Vinculado a la presencia de costes de transacción positivos, tal y como defiende la Economía Institucional, Coase distinguió tres formas de regulación económica:

- La regulación dentro de la empresa

- La regulación estatal, a través de las instituciones y las organizaciones Dentro del tercer tipo de regulación, Coase considera que el Gobierno puede establecer regulaciones que limiten lo que se puede o no hacer en el mercado, y qué normas deben ser obedecidas. El Estado puede establecer esas limitaciones a través de normas o leyes, o también a través de un organismo administrativo (Coase, 1960). Deben existir instituciones que garanticen el desarrollo de intercambios eficientes puesto que, de otra forma, los distintos agentes tendrán incentivos para buscar el beneficio privado, con independencia de los costes sociales que ello conlleve.

Ligada a esta cuestión, Coase desarrolla el concepto de los “fallos del mercado”. En aquellos casos en los que tales fallos derivan de la existencia de costes de transferencia elevados, la solución pasaría por promover un ordenamiento social (una regulación) distinta a la del mercado, esto es, la intervención del Gobierno. Sin embargo, como destaca este autor, dicha intervención no carece de costes. Por ello, la intervención del Gobierno debe producirse únicamente en aquellos casos en los que los costes netos derivados de la misma para la economía, teniendo en cuenta todos los efectos generados por dicha intervención, sean menores que los costes que se generarían si se dejase actual libremente al mercado (Beyer, 1992). Además, los beneficios esperados de la aplicación de una determinada regulación deben ser mayores que sus costes. En definitiva, la intervención pública será o no óptima ateniendo a su eficiencia transaccional (Lopez Ponton, 2008).

En su opinión, la regulación gubernamental directa no siempre va a producir mejores resultados que los derivados de la actuación propia del mercado, pero también es cierto que en ocasiones tal regulación administrativa deriva en un aumento de la eficiencia económica. Esto será especialmente claro cuando la actuación de una empresa afecte a un número elevado de personas/empresas. En opinión de Coase, todas las soluciones conllevan un coste y no hay ninguna razón para suponer que la regulación del Gobierno va a ser beneficiosa, con independencia de que el problema no esté siendo bien gestionado por el mercado y las empresas actuantes. “Creo que los economistas, y en general los que delinean la política, han tendido a sobreestimar las ventajas que provienen de la regulación gubernamental. Pero esa creencia, aun si se justificara, no hace más que sugerir que las regulaciones del Gobierno deben

disminuirse” (Coase, 2011, pág. 26)16.

Spiller & Tommasi (2000), destacan la importancia de las instituciones en la durabilidad y estabilidad de los acuerdos. En su opinión, existen marcos institucionales que no facilitan el intercambio puesto que no reducen los costes de transacción y, en consecuencia, derivan en políticas públicas de baja calidad, rigidez e inestabilidad. Es

57 decir, si las instituciones no favorecen el cumplimiento de los acuerdos de forma eficiente, cabe esperar que las políticas se caractericen por la búsqueda de beneficios a corto plazo, procedimientos y estructuras inflexibles, inviabilidad de políticas deseables, etc.

En concreto, el diseño de un adecuado sistema institucional contribuiría a reducir un tipo de costes de transacción como es el de la falta de credibilidad de las políticas públicas y la inconsistencia temporal de las mismas. La forma de alcanzar esa credibilidad por el Gobierno es acumular un “capital reputacional” gracias al desarrollo de un comportamiento responsable de forma que, siguiendo la teoría de los juegos repetidos, busque mantener su reputación mediante el juego limpio, repetido en el tiempo. Ver (Dixit A. , 1996) y (North & Weingast, 1989).

Sin embargo, habitualmente existe el riesgo de que las autoridades públicas incumplan sus compromisos buscando un comportamiento oportunista. Por ello, ante tales situaciones es importante lo que Arias & Caballero (2003) definen como credibilidad imperativa, que se alcanza gracias a la fijación de unas reglas que impidan que los poderes públicos puedan incumplir sus compromisos ex-post. En esta situación es donde las instituciones adquieren un papel relevante, garantizando el cumplimiento de los compromisos públicos de forma creíble y creando un entorno de seguridad que favorezca la inversión y el desarrollo (North, 1993).

Una solución a ese problema de la inconsistencia temporal de las políticas públicas, o de su falta de credibilidad, es la creación de instituciones no mayoritarias, como propone Majone (2001). Se trata de asegurar el compromiso a largo plazo de las políticas mediante su delegación en un agente con preferencias temporales y estructuras de incentivos distintas a las del principal (Gobierno). Sería el ejemplo seguido, por ejemplo, en la creación de los bancos centrales y la delegación de la política monetaria.

Levy & Spiller (1996) aplican tales conceptos al sector de las telecomunicaciones y a las políticas que regulan este mercado. Comparando las políticas aplicadas en varios países17, demuestran que el diseño de un sistema regulatorio adecuado requiere eliminar aquellas estructuras institucionales que favorecen la aplicación de políticas aleatorias y, al tiempo, establecer compromisos acerca de los sistemas de incentivos: reglas de fijación de precios en el sector, condiciones de interconexión, etc. Solo así, señalan, en un contexto de esquema institucional estable y creíble, será posible la formación de capital a largo plazo.

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Siguiendo con la relación entre economía institucional y regulación, y su aplicación a ejemplos concretos, Lopez Ponton (2008) desarrolla el ejemplo del sector de transporte de mercancías en Europa, demostrando que el marco institucional incide en la organización y la forma en que los agentes desarrollan sus transacciones. Al mismo tiempo, pone de manifiesto los efectos negativos derivados de aplicar una política regulatoria basada en la existencia de un mercado de competencia perfecta. En concreto, pese a los esfuerzos de la UE por fomentar el transporte intermodal (transporte por ferrocarril y carretera) para las mercancías en contenedores, lo cierto es que su aplicación es muy inferior a la del transporte de contenedores únicamente por carretera. Los principales demandantes de este tipo de transporte, las empresas marítimas, no utilizan este sistema intermodal debido a su mala calidad y a sus frecuentes fallos técnicos. Por ello, para evitar esta situación un grupo de armadores intentó cooperar a través de una red de centros y radios en 1997 de forma que, gracias a las economías de escala, se redujesen los costes. La Comisión Europea, como regulador del mercado común, sancionó esta forma de cooperación por infracción del artículo 81 del derecho de la competencia que prohíbe el desarrollo de acuerdos horizontales de precios. Posteriormente, dos de los principales armadores a nivel mundial crearon una empresa conjunta (ERS) que, pese a realizar las mismas funciones que la red sancionada, por su estructura de organización independiente no incumplía el citado artículo de la competencia. En consecuencia, el mercado y su desarrollo se habrían visto condicionados por el marco institucional existente a nivel europeo, inspirado en ese momento en la teoría económica clásica de respeto a las condiciones de competencia perfecta en los mercados como forma de alcanzar la eficiencia. En cambio, la visión de la NEI sería reconocer los efectos positivos de la cooperación horizontal y vertical en tanto que dichos acuerdos permitirían reducir los costes de transacción y, por tanto, mejorar la eficiencia económica, con independencia de los efectos sobre el nivel de competencia del sector.

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