NDNGO futures: UKPP as a working model

Reino Unido es el país europeo con mayor experiencia en la creación de este tipo de órganos reguladores, donde surgen a finales de los setenta, y que han ido sirviendo de ejemplo a la denominada “segunda ola” de instituciones reguladoras continentales que se desarrolla en Europa a partir de la segunda mitad de los noventa. Sin embargo, la creación de este tipo de órganos no era algo nuevo en Reino Unido, ya que la presencia de organismos públicos independientes ha sido una estrategia utilizada tanto por el Parlamento como por la Corona para limitar el poder del otro.

Ya en el siglo XIX se habían creado algunos órganos, asimilables a las posteriores agencias independientes. Moreno Molina (1995) señala que en 1846 se creó una entidad con tales características en Reino Unido, en concreto una Comisión Supervisora formada por cinco miembros, cuyo resultado no fue el esperado y fue suprimida cinco años después. Más tarde, en 1873 se constituyó la Board of

Commissioners, que también sería suprimida años después debido a su ineficiencia y

escasos poderes atribuidos. Es en 1888, con la creación de la Railway and Canal

Commission cuando se crea la primera autoridad administrativa independiente. La

mayor parte de las mismas surgen más tarde, en la década de los cincuenta y sesenta, impulsadas por el desequilibrio en las finanzas públicas y la política del Gobierno

conservador de Margaret Thatcher (1979-1990) de liberalización de los mercados y reducción de la presencia del Estado en la economía. En esta época se desarrolló el intenso programa de privatizaciones británico que incluyó a compañías como British

Telecom, British Petroleum, Rolls Royce, Jaguar, British Airways, etc.42. Se crearon

entonces un número muy elevado de órganos de regulación con el fin de regular estos mercados y controlar el elevado poder del que disfrutaban las sociedades privatizadas.

Desde el punto de vista legal, la mayor parte de estas agencias, a las que se

denominan “Quangos” (siglas de “Quasy autonomous non governmental

organizations” es decir, organizaciones no gubernamentales cuasi-autónomas), son

organismos públicos ubicados fuera de la estructura de los departamentos ministeriales y dotados de un amplio nivel de autonomía43. Dentro de estos Quangos se incluyen los Executive Bodies, Advisory Bodies y los Tribunals.

La proliferación en la creación de tales órganos hizo difícil precisar cuántas agencias de este tipo existían44, máxime teniendo en cuenta que la creación de este tipo de órganos no ha seguido una política predeterminada sino la constitución de agencias para cada caso concreto, y que, una vez creado, un organismo de este tipo difícilmente desaparece (en todo caso se transformaría su régimen jurídico).

El primer regulador independiente creado en Reino Unido fue el del sector de telecomunicaciones (Office of Telecommunications, OFTEL), cuya constitución fue unida a la privatización del 50% de British Telecommunications mediante OPV en el año 1984. OFTEL serviría de modelo a gran parte de los reguladores sectoriales que se irían creando en otros países europeos. Mas tarde se crearon OFGAS (Office of Gas

Supply) en 1986, OFFER (Office of Electricity Regulation) en 1989, Offwat (Office of

Water Services) en 1989, ORR45 (Office of Rail Regulator) en 1993 y Postcomm (Postal

Services Commission) en 2000. A estos reguladores de industrias de red habría que

añadir también la autoridad de aviación civil (Civil Aviation Authority, CAA) o la autoridad de servicios financieros (Financial Services Authority, FSA).

42

Sanchez Hernandez (2015).

43 _{En Reino Unido existen también otro tipo de agencias, las “Next Steps Agencies”, creadas a}

partir de 1988 por el Gobierno conservador como una nueva forma de organizar la Administración basada en los principios de la descentralización funcional. Esto da lugar a la creación de agencias con personalidad jurídica propia, separada de la Administración, que forman parte del ejecutivo. El Gobierno establece los objetivos de estas agencias que tienen autonomía ejecutiva para su cumplimiento, ejerciendo sobre las mismas un control a posteriori, de forma que si no alcanzan sus objetivos, puede cesar a sus miembros (normalmente funcionarios).

44

Según Salvador Martínez (2002), en 1994 el número total estaría en torno a 6.700 en todos los ámbitos de la Administración.

45

Según House of Lords (2007, pág. 18), este es uno de los reguladores con mayor influencia política.

123 Todo ello dio lugar a una compleja estructura de regulación en la que se solapaban funciones y organismos. En este sentido, cabe destacar por su importancia el denominado “informe Hampton” (Hampton, 2005), que tras analizar la situación y estructura regulatoria británica subrayó la importancia de adecuar su tamaño y simplificar la estructura existente, reduciendo el número de reguladores y mejorando la coordinación y rendición de cuentas en todo el sistema regulatorio. En concreto, este informe recomendó la reducción de los treinta y un reguladores nacionales existentes mediante su agrupación en siete reguladores temáticos o sectoriales. (OECD, 2010)

A partir del año 2000 se inició un proceso de fusión de reguladores independientes que llevó a la unión de los órganos de regulación de sectores convergentes o próximos. Es el caso de la fusión de los reguladores de gas (OFGAS) y electricidad (OFFER), para crear la nueva Ofgem (Office of Gas and Electricity Markets). Al mismo tiempo, se fusionaron varios reguladores del sector de comunicaciones en la nueva OFCOM (Office of Communications) constituida en el año 2002. En concreto, OFCOM es el resultado de la fusión de ITC (Independent Television Comission), BSC

(Broadcasting Standars Comisssions), RA (Radio Authority), Radiocomunications

Agency y OFTEL (Office of Telecommunications).

Además, este proceso de fusiones ha llevado aparejado un cambio en la organización de los nuevos reguladores, que, si bien tradicionalmente estaban dirigidos por un responsable individual, en concreto un director general, los nuevos órganos de regulación surgen como organismos colegiados, dirigidos por un consejo. Este cambio organizativo se extendió, además, a los reguladores preexistentes y a las autoridades de competencia (House of Lords, 2007).

Si bien hay elementos comunes a todos los órganos sectoriales en relación con sus funciones de regulación económica, cada uno de ellos tiene diferentes obligaciones legales, en particular en relación con sus deberes de competencia en el sector en el que actúan. En Reino Unido no se ha planteado la posibilidad de desarrollar un cambio en el modelo organizativo de los órganos de regulación sectorial descrito, pero sí de coordinar su funcionamiento especialmente en determinados temas que pueden ser comunes a todos los sectores.

Con este objetivo, en 2005 se creó un Grupo Mixto de Reguladores (JRG) que en marzo de 2014 fue sustituido por una Red de reguladores del Reino Unido (UKRN), cuyo objetivo es mejorar la coordinación entre los reguladores para el beneficio último de los consumidores (HM Government, 2014). Adicionalmente, el Gobierno británico estableció la obligación de informar periódicamente de la actividad y funcionamiento de estos organismos, fijando objetivos de obligado cumplimiento en cuanto a su actividad y beneficios para los consumidores.

Pese a las diferencias existentes entre ellos, cabe destacar algunas características genéricas de estos organismos. Por un lado, la responsabilidad e influencia política en su funcionamiento es limitada, aunque si es mayor en el nombramiento de sus responsables, ya que los nombramientos los realiza el Gobierno sin que intervenga el Parlamento.

Los miembros son elegidos por el Gobierno, y el Parlamento solo participa en aquellos casos en que se prevea expresamente en su ley de creación. Estos procesos de selección, o los criterios que sean tenidos en cuenta, no son públicos. En general, el nivel de politización de los cargos de responsabilidad en estas agencias es reducido (en pocos casos son personas afiliadas o con experiencia política previa) y suelen ser personas con experiencia profesional anterior en el sector privado.

En las normas de creación no se especifican los criterios de elegibilidad que, en la práctica, se reducen a los contactos y el conocimiento personal, y tampoco se exige que los miembros deban representar intereses o sectores diferentes. No existe un régimen de incompatibilidades. Sólo en algunos casos la Ley establece los motivos por los que el Gobierno puede cesar a los miembros (normalmente incapacidad o incumplimiento) aunque en general, aunque la ley no lo diga expresamente, se requiere de razones justificadas.

El control judicial también es muy escaso debido a la confusión propia de sus estatutos, y se reduce a una función de conocimiento meramente formal de las decisiones.

Sin embargo, respecto a su nivel de independencia de los regulados, diversos autores señalan que el principal problema de los reguladores británicos ha sido su captura por el sector privado, siendo utilizados por las empresas del sector como instrumento para influir en las políticas públicas que se les aplican46.

Estos órganos deben elaborar anualmente un informe de sus actividades que es remitido al Parlamento. Dichos informes incluyen detalles de gastos e ingresos, así como estadísticas de sus actuaciones.

A) Regulador de telecomunicaciones: OFCOM

El regulador de comunicaciones británico (Office of Communications, OFCOM) es el regulador independiente y autoridad de competencia del sector de las comunicaciones de Reino Unido, que abarca los sectores de radiodifusión, telecomunicaciones y comunicaciones inalámbricas, así como los servicios postales.

46 _{Betancor Rodriguez (1994)}

125 Fue creado en 2003 como resultado de la fusión de cinco reguladores ya existentes. Su predecesor en tales funciones, la desaparecida Oficina de Telecomunicaciones (OFTEL), fue acusada de haber beneficiado al operador BT Group en el mantenimiento de un monopolio de telefonía fija que perjudicó a sus competidores. Se optó entonces por eliminar dicho regulador y sustituirlo por OFCOM47.

Se financia mediante un sistema mixto a través de las tasas a las empresas del sector y las subvenciones recibidas a través de dos departamentos gubernamentales: el Departamento de Negocios, Innovación y Habilidades y el Departamento de Cultura, Medios y Deportes.

El órgano principal de decisión es el Consejo, con un presidente no ejecutivo (Chairman) y puede estar formado por hasta nueve miembros adicionales, tres de los cuales pueden ser cargos ejecutivos.

El nombramiento de los miembros no ejecutivos del Consejo corresponde al Secretario de Estado de Cultura, Medios y Deportes, así como la aprobación del nombramiento del Jefe Ejecutivo. De igual forma, sería el encargado de apartar a alguno de los citados miembros de su cargo cuando concurriera cualquiera de las circunstancias previstas en la legislación (quiebra, conflicto de intereses, la mala conducta o incapacidad). Los miembros adicionales del consejo que representan al personal (conocidos como "miembros del personal") pueden ser nombrados por el presidente y el resto de consejeros, si bien requieren también la aprobación del Secretario de Estado. Por tanto, en el nombramiento de los miembros del regulador no interviene el Parlamento, lo que deriva en la fuerte influencia política que tiene este regulador (y en general todos los reguladores británicos) por parte del Gobierno existente.

La duración del mandato tanto del presidente como de los consejeros no ejecutivos es de tres a cuatro años.

47

B) Regulador de energía: OFGEM

OFGEM (Office of Gas and Electricity Markets) es el regulador británico para el sector energético48. Fue creado en 1999 mediante la fusión del regulador del sector gasista (OFGAS) y el regulador del mercado eléctrico (OFFER).

Está dirigido por la Autoridad del Mercado del Gas y la Electricidad (GEMA, Gas

and Electricity Markets Authority), que es la encargada de establecer la estrategia de

actuación del regulador, las decisiones en materia regulatoria, así como imponer multas y sanciones a las compañías reguladas del sector, que pueden ser recurridas ante los tribunales competentes, y establecer los gravámenes sobre combustibles fósiles en Inglaterra, Gales y Escocia.

Está formada por miembros ejecutivos y no ejecutivos, estos últimos nombrados por el Secretario de Estado de Energía y Cambio Climático. El nombramiento se realiza tras un proceso abierto y competitivo, y la duración del cargo es de cinco años. Los miembros ejecutivos, por su parte, son nombrados de acuerdo a la normativa para altos cargos de la Administración, y mantienen su puesto en la Autoridad mientras dura su cargo en el regulador, respetando en todo caso, los plazos máximos previstos en las directivas europeas de energía49.

Se financia al 100% mediante tasas abonadas por las empresas del sector. En 2015 tenía 1.032 empleados.

Sus principales funciones respecto al sector eléctrico incluyen: asegurar demandas razonables de electricidad, asegurar que los poseedores de licencias pueden financiar sus actividades en el mercado, promover la competencia, proteger a los consumidores en relación con los precios y la calidad del precio, promover la eficiencia económica entre los oferentes de energía, asegurar el cumplimiento de la Ley de Electricidad, etc.

En el sector gasista, por su parte, sus funciones incluyen fomentar la competencia entre los proveedores de gas doméstico, emitir licencias para las compañías de transporte, embarque y suministro de gas, garantizar el cumplimiento de los requisitos de calidad, protección de los consumidores, etc.50.

48

Irlanda del Norte tiene su propia oficina de regulación de electricidad y gas OFREG (Sifontes, 2012).

49

Ofgem (2015)

127

C) Regulador de servicios de agua: OFWAT

Es el regulador para la industria del agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales, entre cuyas funciones se incluye asegurar la prestación del servicio con unos estándares de calidad, eficiencia y adecuación del precio para los consumidores, así como incentivar la competencia. Es un departamento gubernamental dirigido por el director general de los servicios de agua. Se financia con contribuciones aplicadas a las empresas reguladas que cubren el presupuesto aprobado por el Parlamento (Sifontes, 2012)

D) Regulador ferroviario: Office of Rail Regulation (ORR)

El regulador ferroviario fue creado por la Ley ferroviaria de 1993; pero en 2004 fue sustituido por un nuevo órgano estatutario, la Oficina de Regulación Ferroviaria (ORR, por sus siglas en inglés), constituido por la Ley de seguridad del ferrocarril y del transporte de 2003.

La Oficina de Regulación Ferroviaria (ORR) es el regulador independiente de la seguridad y economía de los ferrocarriles británicos. Es la responsable de regular el mercado y expedir licencias para los operadores de material ferroviario. También es la autoridad nacional de seguridad y salud de los ferrocarriles británicos.

Este organismo tiene una financiación mixta, por derechos de licencia y por una tasa de seguridad ferroviaria. Las actividades de regulación económica se financian con los derechos de licencia y las de seguridad y salud con la tasa de seguridad51.