Cuando el presidente Frondizi asumió la presidencia, el canciller Carlos A. Florit comenzó a estudiar el rol que debía desempeñar la Argentina en su condición de país garante del Protocolo de Río. Antes de tomar una decisión, el ministro realizó consultas con las cancillerías que tenían relación con el asunto. Al Departamento de Estado solicitó opinión sobre el apoyo que éste podría brindar a una intervención argentina para buscar solución al conflicto.9
La Cancillería argentina percibía a Brasil como un estado que controlaba el curso y la boca del Amazonas y estaba interesado en lo que ocurría en sus fuentes. La sede de la Comisión de Garantes en Río de Janeiro permitía un gran protagonismo a los cancilleres brasileños, que conducían las negociaciones y la garantía conjunta con criterio personal, y convocaban a la Comisión sólo para informarla de sus decisiones.
9 Florit a Yofre, Buenos Aires, 22-VII-1958, Fondo CEN
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Brasil había seguido en la cuestión una conducta errática, “ora permaneciendo imparcial, ora inclinándose ya al Perú, ya al Ecuador”.10
A su vez, el recelo mutuo desde la Guerra del Pacífico entre Chile y Perú había inclinado las preferencias chilenas hacia Ecuador. La Argentina, por su parte, había cuidado su equidistancia, pero su simpatía se había dirigido por lo general más hacia Perú que a Ecuador, en virtud de lo que implicaba el primero como contrapeso de Chile. No obstante, ninguna de esas inclinaciones había sido absolutamente constante: las ocasionales modificaciones en el equilibrio político sudamericano habían repercutido en la Comisión de Garantes.
Estados Unidos, interesado en mantener la paz y la unidad continentales, aparecía como el actor más imparcial, en opinión del autor del escrito, en la controversia peruano-ecuatoriana, aunque en ocasiones su política de venta de material de guerra anticuado a las repúblicas sudamericanas lo desmintiera.
La idea de una solución arbitral había comenzado a considerarse en 1957, cuando Perú se manifestó conforme con la prosecución de las tareas demarcadoras “con la asistencia y colaboración de un perito de reconocido prestigio nombrado por los países garantes y cuya misión sería la solución de cualquier discrepancia”. Sin embargo, la gestión unilateral del canciller brasileño, José Carlos de Macedo Soares, de proponer como perito al coronel Ernesto Bandeira Coelho fracasó en Ecuador.11
En la reunión de los Garantes del 27 de febrero de 1958, los embajadores de la Argentina y Chile se opusieron a la designación del perito, ya que Ecuador y Perú no concordaban en cuanto a sus funciones.12
Durante las conversaciones mantenidas por Frondizi en su visita a Lima como presidente electo, y por el presidente Prado y sus asesores en Buenos Aires, se solicitó a la Argentina que retomara su papel de garantes y no dejara toda la gestión en manos de Brasil
La Cancillería argentina consideró que, en el orden político, la Argentina debía procurar la acción común con Brasil y Estados Unidos. Las relaciones con Brasil, en el
10 Memorándum, Asunto: Posición argentina ante la necesidad de concluir el conflicto peruano-
ecuatoriano, Buenos Aires, 1-VIII-1958, firmado: Luis María de Pablo Pardo, AMRE, caja AH/0323.
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La Cancillería argentina percibió la iniciativa de Soares como expresión de su ambición de prestigio y la intención de “liderança” brasileña en Sudamérica. Demostraba asimismo el carácter informativo, antes que consultivo o ejecutivo, de la Comisión.
12 Entre las posibles razones del fracaso de la misión Soares, se mencionaba el desinterés de
Chile en la solución del diferendo, y a que ello importaba un alivio en la retaguardia peruana. El ejército ecuatoriano había sido reorganizado recientemente por una misión militar chilena. Otro factor era la oposición de los militares de ambos países: el ministro de defensa de Ecuador, era partidario de una solución de fuerza. Tampoco era ajeno el hecho de que el presidente peruano Prado hubiera sido quien, desde el mismo cargo, había ordenado el ataque a Ecuador en 1941, lo que condujo a la celebración del Protocolo.
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marco de la Operación Panamericana, eran amistosas como para permitir sentar las bases de un planteo conjunto. Asimismo, era necesario persuadir a Chile de que el fomento de su espíritu revisionista en Ecuador no convenía a sus intereses, pues daría a Perú y Bolivia motivo para replantear la cuestión de sus perdidas provincias.13
En el orden jurídico, la posición general de la Argentina no podía apartarse de la actitud tradicional: respeto del Protocolo y de su ejecución en el terreno, es decir, de los hitos ya colocados con consentimiento de ambas partes; imparcialidad respecto de las partes, acción colectiva de los garantes y no aceptación de gestiones unilaterales. La solución podía ser buscada por aplicación del artículo 9º del Protocolo, que estipulaba que, al procederse al trazado de la línea, las partes podrían otorgarse las concesiones recíprocas que consideraran convenientes. La idea de designar un perito-árbitro, que resolviera las cuestiones pendientes parecía la única solución viable, siempre que se lograra una clara definición de sus atribuciones, para no aumentar la controversia. La Argentina podría proponer –haciendo saber que se trataba de una iniciativa propia- a un perito brasileño, pero era recomendable obtener el apoyo de Estados Unidos al respecto.14
La estrategia comenzó a concretarse en una entrevista que el canciller Florit y el embajador argentino, César Barros Hurtado, mantuvieron en Washington en septiembre de 1958 con el secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Roy R. Rubottom. Florit expresó el interés del gobierno argentino, en su calidad de Garante del Protocolo de 1942, en dar una solución práctica al diferendo de límites entre Perú y Ecuador. El canciller sugirió que el perito brasileño Bandeira Coelho, en reunión con los dos presidentes de la Comisión Demarcadora de Límites y con carácter de perito arbitrador, diera las bases para una continuación de la demarcación interrumpida y el cumplimiento del Protocolo. La sugerencia formulada no implicaba rechazar cualquier otra que tendiera al mismo fin.15
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El presidente Juscelino Kubitschek había hecho saber que Brasil estaba dispuesto a iniciar, conjuntamente con Estados Unidos y la Argentina, los pasos necesarios para poner fin al conflicto peruano-ecuatoriano.
14 Memorándum, Buenos Aires, 1-VIII-1958, cit; Espil al ministro Ceballos, Río de Janeiro, 17-
III-1958, AMRE, caja AH/0323. Otros documentos que tratan la cuestión son los siguientes: Lanfranco al ministro Ceballos, Quito, 2-IV-1958; Aide-mémoire, Quito, 28-III-1958, adjunto; Ecuador, Ministerio de Relaciones Exteriores a la Embajada de la República Argentina, Quito, 24-VII-1958; Lanfranco al ministro Florit, Quito, 4-VIII-1958; Embajada de la República Argentina, Aide-mémoire, Quito, agosto de 1958, AMRE, caja AH/0323.
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Memorándum, Washington, 30-IX-1958, AMRE, caja AH/0323; Florit a Yofre, Buenos Aires, 3-III-1959, Fondo CEN, caja 636. Copia de este memorándum de conversación fue entregada por el ministro Florit al presidente de Perú en forma extraoficial. La entrevista mencionada tuvo lugar el 29 de septiembre de 1958. Florit menciona un memorándum presentado al Departamento de Estado el 19 de septiembre de 1958, en el que la Argentina –en su carácter de Garante- invitaba a una acción conjunta sugiriendo un fórmula arbitral que
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La respuesta de Ecuador presentó reparos. El gobierno ecuatoriano buscaba que el procedimiento se extendiera a la parte ya demarcada, pues, como conocían los Garantes, había impugnado la validez de los hitos colocados en el sudoeste de la región controvertida. En tales circunstancias, Ecuador no podía entender que se insinuara la validez definitiva de hitos colocados equivocadamente en oposición al Protocolo. Antes de tratar cualquier posibilidad de recurrir al arbitraje era indispensable definir la controversia en términos geográficos, mediante el reconocimiento completo de la zona en litigio.16
Mientras tanto, las protestas y los incidentes fronterizos entre Perú y Ecuador se sucedían. Perú denunció que había comprobado incursiones de aviones ecuatorianos en territorio peruano y amenazó con derribarlos en el futuro. A su vez las autoridades ecuatorianas capturaron frente a Guayaquil tres barcos pesqueros peruanos, en tanto otros seis consiguieron eludir la detención, hecho al que la prensa ecuatoriana asignó gran trascendencia.17