Introduction

Como se ha expuesto ampliamente, de acuerdo con lo establecido en el Libro Azul de las Telecomunicaciones59, éstas son un servicio público60 que

Cada país podría procurar, en función de sus políticas de Gobierno, las modificaciones adecuadas en la regulación de los servicios de telecomunicaciones. En la experiencia de algunos países, esta revisión no debería implicar retrocesos a sistemas regulatorios que han demostrado sus deficiencias. Por el contrario, los Gobiernos podrían promover acciones que faciliten la articulación entre la prestación de los servicios y las industrias complementarias a través de modelos de gestión que optimicen la relación entre el bienestar general y la libertad de comercio61_.

59 _{OEA. Op. Cit.}

60 _{Ibid., p. 7 “2.3.2 La dinámica del desarrollo del sector en los últimos años, en algunos casos}

desordenada, estuvo sometida a las leyes del mercado y a la fuerte presencia de los grandes operadores internacionales. Dado el carácter de servicio público de las telecomunicaciones, se requeriría que las políticas públicas estuviesen orientadas a favorecer el crecimiento del sector, dando un marco propicio a la inversión privada, y a la vez, regulando la actividad en busca de una justa articulación entre los actores y atendiendo la necesidad de comunicación de la población”.

En este orden de ideas, se debe promover el desarrollo de políticas institucionales y líneas de acción que permitan integrar la variedad de servicios, sin que ello implique el desconocimiento de la naturaleza política de las telecomunicaciones ni la importancia que para los ciudadanos tienen las mismas.

Bajo este entendido, los supuestos generales que subyacen en los mercados de competencia perfecta o sea, en el modelo marginalista, son principalmente cuatro: i) muchos oferentes y demandantes, ii) no hay barreras de entrada y salida del mercado, iii) la información sobre el mercado es perfecta, iv) productos y servicios homogéneos62.

A continuación, se analiza cada característica frente al mercado de las telecomunicaciones en Colombia:

Muchos oferentes y demandantes

En este caso, no hay posibilidad de competencia perfecta, porque unos 50 operadores en los diferentes sectores, deben cubrir la totalidad del mercado nacional. Es aquí donde el regulador, debe buscar simular la competencia perfecta.

No hay barreras de entrada y salida del mercado

En el mercado nacional, existen barreras de entrada porque los operadores que quieren prestar servicios de telecomunicaciones deben acceder a los permisos del espectro y realizar grandes inversiones. Uno de los propósitos de la propuesta

62_{Natalia Martín Cruz. Una aproximación a la política de los costes de transacción a través} del análisis constitucional comparado : la regulación de medicamentos en dos ámbitos institucionales. La industria farmacéutica en España y en Estados Unidos. Biblioteca Virtual

Miguel de Cervantes

http://descargas.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/09254061966870928610046/008587_4.p df Mayo 24 de 2009

normativa se orientada a la convergencia tecnológica; sin embargo, por necesitarse una licencia que permita el uso del espectro, siempre existirá una barrera de entrada.

La información sobre el mercado es perfecta

Aunque existen sistemas de información a los cuales las empresas están obligadas a reportar información referente a la prestación del servicio, existe otra parte de la información, relacionada principalmente con las estrategias comerciales que se reserva.

Productos y servicios homogéneos

En este caso, casi todos los operadores ofrecen los mismos productos y servicios. Sin embargo, en las fórmulas tarifarias existen unos componentes que les permiten competir con precios.

El esquema de la teoría marginalista está subordinado a la estructura del consumo. En opinión de Walras, “las economías domésticas son realmente los agentes los que determinan los precios, como compradores de productos y como vendedores de servicios, mientras que la teoría de producción intenta disolver esta actividad en el problema más general de intercambio de bienes y servicios”63_.

De acuerdo con el planteamiento de Crisanto Plaza64, esta priorización del marginalismo en el consumo y los consumidores, es la base en el desarrollo de la teoría de la regulación.

63_{Gobierno de España. Ministerio de Industria Comercio y Turismo Información comercial Española}

http://www.revistasice.com/cmsrevistasICE/pdfs/ICE_832_7-

3__74EDA3207C138856BE292AC0A53BA904.pdf Mayo 18 de 2009

En este contexto, la función del empresario se reduce a comprar servicios productivos y vender los bienes de consumo, sin tener alguna iniciativa ni rentas propias, y sin obtener por lo tanto, beneficio o pérdida. Su función se reduce únicamente a adquirir factores de producción y combinarlos para conseguir un coste mínimo, con una tecnología dada. Para Walras, en el punto de equilibrio no existe beneficio, y solamente por fuera del punto de equilibrio se puede presentar beneficio o pérdida.

Las tres bases para el desarrollo de estas condiciones de mercado se deben dar bajo las siguientes premisas:

i) las operadoras alternativas no tienen desventajas respecto de los grandes prestadores, es decir, tienen acceso a la misma tecnología, precios, productos e información sobre la demanda. En este caso, todos los competidores estarían en igualdad de condiciones y cualquiera podría entrar en un mercado determinado y sin mayores contratiempos. Sin embargo, esto no ocurre, porque debido a la especificidad técnica, se necesita realizar grandes inversiones en infraestructura que permitan el acceso al mismo.

ii) Los costes hundidos, entendidos como aquellos en los cuales ya se ha incurrido sin importar que el proyecto se realice o no, son cero y significa que las barreras de entrada son totalmente recuperables.

Las barreras de entrada son los obstáculos o dificultades que una empresa tiene que salvar, y el coste que tiene que soportar para entrar a formar parte de un nuevo sector productivo. En general, las economías de escala o economías que se obtienen al elevar el volumen o escala de la producción, frenan o dificultan el acceso al sector de nuevas empresas, puesto que para poder competir en costes con las ya existentes, las nuevas empresas deben ser de gran tamaño. Según sea el sector o naturaleza de su actividad productiva, las empresas necesitarán

invertir, para poder competir, mayores o menores sumas de capital, lo cual constituye una segunda barrera a la entrada. La diferencia del producto, los trámites administrativos como licencias y permisos, también constituyen otros ejemplos de barrera a la entrada.

iii) El tiempo de retraso en la entrada de nuevas empresas es inferior al tiempo de respuesta de variaciones en los espacios de las empresas que operan en el mercado. Esto implica que las condiciones de la economía deben muy estables, de suerte que permitan mantener estándares de precios y no impliquen cambios abruptos de los mismos, mientras esté sucediendo el proceso de entrada de un nuevo operador en un mercado determinado.

En Colombia, la regulación no se ha alejado de los planteamientos anteriores y con las medidas tomadas, induce a los empresarios a invertir o no en el sector. La Ley 142 de 1994 le ordenó a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones regular los monopolios cuando la competencia no fuera posible; y en los demás casos, promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que la operación de los monopolistas o los competidores sea económicamente eficiente, no implique abuso de posición dominante y produzca servicios de calidad.

La CRT expide regulación de carácter general y particular en las materias relacionadas con el régimen de interconexión, régimen de protección al usuario; los parámetros de calidad del servicio; criterios de eficiencia e indicadores de control y resultado, y los inherentes a la resolución de conflictos entre operadores y comercializadores de redes y servicios. Regula el uso de las instalaciones esenciales y establece el régimen de protección a los usuarios móviles. Dentro de ese contexto, define un marco regulatorio proactivo, claro, imparcial, confiable, estable y adecuado a las condiciones del mercado de los distintos servicios de telecomunicaciones.

En materia tarifaria, la CRT expidió la Resolución 172 de 1999 en la cual se fijó el costo máximo con base en costos eficientes, para cada operador con más del 60% de líneas en un mercado específico. Las tarifas deben ser ajustadas anualmente con el índice de precios al consumidor, menos dos puntos correspondientes al factor de productividad del sector y por el factor de ajuste por calidad del servicio denominado Factor Q, que permite que los incrementos de las tarifas estén asociados a la calidad del servicio prestado por el operador.

Así mismo, con el propósito de incentivar el uso de Internet, se estableció el esquema de tarifas planas para acceso telefónico a Internet en la Resolución 307 de 2000, lo cual redujo en 57% en promedio las tarifas y significó un crecimiento del tráfico de Internet del 60% en febrero de 2001 (un mes después de la entrada en vigencia de la medida), y del 363% hasta abril de 2002.

Para promover la competencia, la CRT estableció el Régimen Unificado de Interconexión (RUDI), en la Resolución 462 de 2002. Se regularon así mismo, los aspectos económicos y técnicos de los cargos de acceso y uso de redes, y el uso de las instalaciones esenciales. También se estableció un esquema de solución de conflictos en la Resolución 463 de 2002. En el RUDI, fueron incluidos en su totalidad, redes, servicios y operadores, y se establecieron las obligaciones de los operadores, de acuerdo con su posición en el mercado. De igual forma, se propendió por el uso eficiente de las redes de telecomunicaciones mediante la interconexión indirecta.

En cuanto a los cargos de acceso, la regulación unificó los cobros pagados a los operadores de TPBCL por el uso de sus redes y disminuyó su valor en un 37% de forma gradual en tres años. De igual forma, se estableció la opción de cargos por capacidad.

Con respecto de la regulación técnica, la CRT preparó los Planes Técnicos Básicos para que el Gobierno nacional los incluyera en el Decreto 25 de 2002, en el cual se establecieron normas de calidad y niveles técnicos mínimos. En el Plan, se clasificó la numeración de acuerdo con su uso (geográfica, redes y servicios), se aumentó el código de área a tres dígitos y se redujo la intervención de la CRT en los demás planes.

Así mismo, la Comisión expidió normas para la protección de usuarios no domiciliarios en las Resoluciones 270 de 1999, 253 de 2000, 304, 308 y 336 de 2000, en las cuales se establecieron el derecho a la medición, las condiciones mínimas de facturación y las reglas de permanencia; se dictaron normas sobre llamadas completadas y buzón de mensajes y se obligó a todos los operadores a ofrecer identificador de llamadas.

Como se puede observar, el regulador colombiano siempre ha buscado con su normatividad, llegar a una competencia perfecta, puesto que las medidas conllevan un incremento de los prestadores, libre elección del prestador, eliminar barreras de entrada y tener información completa.

Para el caso de estudio, el servicio público65 _{de telecomunicaciones, es entendido} y asumido como la actividad suministrada por empresas de carácter público (estatal, territorial o local), o privadas, autorizadas por la Constitución y las leyes para satisfacer en forma regular y continua, la necesidad de los ciudadanos de recibir información a través de señales de interés general, que los hace sentir parte integral de la sociedad.

65 _{Es importante señalar que la connotación de servicio público que se asume es aquel bien al cual}

pueden acceder los ciudadanos, sin que ello implique que otros se priven de él, y al cual el Estado está en la obligación de garantizar con unos mínimos, su acceso en los términos establecidos en los convenios transnacionales, de cobertura, calidad y eficiencia.

De allí que la obligación de garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones corresponde al Estado, que puede delegar en terceros esa prestación, por arreglo institucional establecido en la Constitución y las leyes, manteniendo para sí, las facultades de control, vigilancia e inspección.

Entonces, es importante resaltar la responsabilidad del Estado para proteger y garantizar el acceso de todos los ciudadanos en igualdad de condiciones a los servicios públicos, independiente de que estos sean prestados por operadores privados o estatales. En el primer caso, corresponde al Estado tutelar que la prestación de los mismos se haga, observando los derechos de los ciudadanos y vigilando toda una serie de aspectos (calidad, precio, cobertura, etc.), que facilitan el acceso universal a los mismos.

Teniendo en cuenta todos estos aspectos, se analizará la propuesta normativa presentada al Congreso de la República en el proyecto de ley 112/07 Cámara y 340/08 Senado, “por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones-TIC, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”, promovida por la Ministra de Comunicaciones María del Rosario Guerra y que se desarrolló bajo la premisa de la necesidad de establecer una coherencia lógica en las convergencias del mercado y las divergencias actuales de la reglamentación y vigilancia, para ajustar el sector a las nuevas realidades. Como se señaló anteriormente, el análisis se propone desde tres ejes centrales a saber:

- La concepción de las telecomunicaciones como servicio público

- La necesidad de que cualquier desarrollo normativo en la materia contenga un régimen de protección de usuarios, y

- La importancia de mantener los esquemas de participación ciudadana que permitan transparentar el acceso a los servicios de telecomunicaciones.