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Como explicamos anteriormente, para que pueda iniciarse la elabora- ción de una ley es necesario que previamente se presente una iniciativa. Normalmente estas iniciativas vienen acompañadas de una “ exposición de motivos” . Según Cabanellas, la exposición de motivos es “ la parte preliminar de una ley, reglamento o decreto donde se razonan en forma doctrinal y técnica los fundamentos del texto legal que se promulga y la necesidad de innovación de la reforma” .9

El maestro Miguel Acosta Romero explica que “ por medio de la ex- posición de motivos se dan a conocer las razones que inspiraron al le- gislador para modificar, reformar, adicionar, derogar o crear una nueva ley, la determinación del alcance de la misma, su razón, su justificación, o bien, cuál puede ser en un momento determinado su sentido jurídico o político” .10

Dice Fernando Santaolalla11 _{que por exposición de motivos se entiende} la parte que antecede al texto articulado de las leyes y otras disposiciones normativas, como algunos reglamentos administrativos, redactado con un estilo característico, no prescriptivo, y en la que se enuncian las razones 9 Cabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho usual, Buenos Aires, Ed. Arayu, 1953, t. II, p. 153.

10 Segundo curso de derecho administrativo, México, Porrúa, 1989, p. 40.

11 “ Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación” , Revista Española de

que han llevado a su promulgación, en una suerte de justificación previa, de donde procede justamente su referencia titular a los motivos.

En nuestro sistema jurídico ninguna norma jurídica establece la obli- gación para que una iniciativa de ley se presente con una exposición de motivos, y al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha manifestado en este punto diciendo que

ni el Congreso ni el Presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen la obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la ley suprema... por otra parte, es necesario destacar que el procedimiento establecido en la Constitución Federal para elaborar las leyes, no exige que se tengan que explicar los motivos que cada uno de los órganos que intervie- nen en ese proceso tuvieron en cuenta para ejercitar la función legislativa que tienen encomendada. En otras palabras, tratándose de leyes, el fundamento de ellas no debe buscarse en cada acto legislativo sino en la Constitución Política del país, si son federales, o en la de cada Estado, si son locales, por cuanto a la motivación baste decir que tal requisito se encuentra dentro de la esencia misma de las disposiciones legales que integran cada uno de los ordenamien- tos, toda vez que se refieren a relaciones sociales que exigen ser jurídicamente reguladas.12

Sin embargo, el Reglamento Interior para el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en la segunda parte del artículo 87, establece que: “ Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que pue- dan sujetarse a votación” .

De la lectura de esta disposición se entiende que la iniciativa de ley o decreto es el documento fuente que revisa la Comisión de Dictamen Legislativo, la cual, después de estudiarla y discutirla, formula un dicta- men, que es el documento que realmente se vota por la asamblea. Así, podemos decir que la iniciativa debe contener aquellas partes que com- prende el dictamen, y que son la expositiva y la propositiva.

Asimismo, la tradición legislativa ha perdurado hasta nuestros días, pues el uso de la exposición de motivos ha sido una práctica parlamen- taria que se ha venido utilizando desde épocas antiguas; como ejemplo,

podemos citar que en las Leyes de las Partidas se insertaba en el texto del articulado de códigos y leyes, la parte dispositiva de los preceptos y las razones que los justificaban.

Una función semejante a la exposición de motivos la cumplen los lla- mados “ considerandos” , que preceden a los decretos, acuerdos del Eje- cutivo y algunos reglamentos. Los considerandos generalmente son pre- sentados en forma sucinta y publicados conjuntamente con la disposición de que se trate.

De esta manera, podemos decir que la exposición de motivos es de gran importancia, ya que en ésta se recoge la intención del autor de la iniciativa y las razones que lo llevaron a proponer el nuevo ordenamiento jurídico; pero además, ya publicado el texto de la nueva ley, la exposición de motivos podrá ayudar a resolver posibles lagunas que pudieran surgir en el momento de aplicación de la ley al caso concreto.13

Desde nuestro punto de vista, el uso de la exposición de motivos re- sulta de gran utilidad interpretativa, ya que permite esclarecer los puntos oscuros y resolver las lagunas de la parte dispositiva de las leyes, y, aun- que no tiene carácter normativo, sí sirve como guía para los operadores jurídicos al momento de aplicar la parte normativa de las leyes.

En opinión de algunos especialistas, la supuesta justificación de las exposiciones de motivos en su valor hermenéutico choca de entrada con los postulados de la buena técnica legislativa, ya que al colocar un do- cumento aclaratorio en previsión de posibles insuficiencias o lagunas de la ley, “ equivale a poner la venda antes de recibir la pedrada” . Si bien es cierto que “ las disposiciones jurídicas han de ser completas, concisas y claras” ,14 _{en la práctica observamos que estos postulados no son lleva-} dos a la práctica, por lo que consideramos que es necesaria la incorpo- ración obligatoria de las exposiciones de motivos en las iniciativas de las leyes. Además, estimamos que la llamada “ interpretación” de que habla el artículo 72, inciso j, queda circunscrita dentro de la exposición de mo- tivos, ya que, por mucho que se esfuerce el legislador —lo hemos visto en la práctica—, siempre podrán quedar puntos oscuros en la parte dis- positiva de una ley, apareciendo entonces las exposiciones de motivos como una ayuda no desdeñable para el esclarecimiento del texto legal.

13 Acosta Romero, op. cit., nota 10, p. 41.

La exposición de motivos supone un trabajo de investigación cuyo contenido debe ser estructurado de acuerdo con un método para su mejor comprensión por parte de los operadores del derecho. Este trabajo debe corresponder a lo prescrito por la parte normativa, es decir, lo que en el articulado de la ley se impone, faculta, etcétera, debe corresponder con lo expuesto en la parte de la exposición de motivos.

La exposición de motivos debe contener los siguientes elementos: 1. El nombre de la cámara destinataria o de origen.

2. El fundamento constitucional, legal y reglamentario del derecho para iniciar leyes o decretos.

3. Deberá contener una breve introducción del contenido del documen- to, para dar una visión más o menos amplia de lo que se pretende crear, reformar y/o derogar.

4. Los antecedentes de la nueva ley o de la que se pretende reformar. 5. En caso de existir, hacer una breve referencia a la jurisprudencia sobre la ley que se pretende crear, reformar y/o derogar, a la legislación de otros países (derecho comparado) y a algún caso relevante que pueda ayudar a ilustrar mejor al legislador.

6. La explicación de los preceptos de la ley que se propone, para des- pejar posibles dudas en su interpretación.

7. En caso de utilizar técnicas de investigación como encuestas, entre- vistas, censos, etcétera, también hacer referencia a éstos, pues serán de gran utilidad al legislador.

8. Concluir con una síntesis en donde se exponga la viabilidad del proyecto y su impacto en la vida cotidiana con su aplicación.

9. La parte normativa, es decir, el cuerpo de la ley o decreto como se pretende que sea aprobado, estructurado conforme a las normas de la téc- nica legislativa, explicadas en los puntos siguientes.

10. Las normas transitorias.