Limitations and Future Research ························································· 101

6.4.1. Diagnóstico global de la situación actual

Hasta hace poco el conocimiento de las amenazas de origen natural (sísmicas, inundaciones, deslizamientos o erupciones volcánicas) ha constituido en el país el eje más importante para abordar los temas de reducción de riesgos. El esfuerzo por comprender el funcionamiento del territorio, su dinámica, el norte de desarrollo y las vulnerabilidades asociadas a estos aspectos es reciente. El mejor entendimiento de la dinámica de las vulnerabilidades y de su vínculo con las amenazas permitirá mejores decisiones para el cuidado y uso de los elementos que son esenciales para el buen funcionamiento de cada territorio.

Las particularidades del desarrollo en cada contexto territorial han determinado diferentes niveles de exposición de la población y de los bienes y servicios a las amenazas de origen natural (Mapa N.° 1) y antrópico. De hecho, muchas de las amenazas de origen antrópico pueden ser vistas como defectos del desarrollo. Así, la vulnerabilidad no es solo “la susceptibilidad ante daños, sino también la falta de

capacidades para solventar eventos adversos. En tal virtud, es de imaginarse que un elemento no solo es vulnerable a amenazas externas, sino que también lo es por la incapacidad de recuperarse de un evento, o por sus limitadas formas de asimilar la adversidad externa o formas de volver a una situación de normalidad. En tal virtud, se trata de vulnerabilidades enfocadas a los vacíos y debilidades que las organizaciones territoriales y sociales presentan en cuanto a los procesos de gestión de riesgos”

(Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, 2011: 65)10_.

En esta misma línea, los elevados niveles de vulnerabilidad están relacionados con el aumento desordenado de los procesos de urbanización del territorio en los últimos 70 años, centrados en las ciudades de Quito y Guayaquil, (Ver Mapa N.° 2). Lo mismo ocurre en numerosos cantones de la Sierra, en los que la densidad sobrepasa a menudo los 100 habitantes por km2, en particular en la parte central donde la población indígena es ampliamente mayoritaria, y al oeste del país, donde la población se concentra en aureolas cerca de las ciudades o a lo largo de grandes corredores económicos, como es el caso de la región sub-andina o de la cuenca alta de río Guayas, donde las elevadas densidades y la migración están ligadas a cultivos de exportación, (D’Ercole y Trujillo, 2003). Este patrón de crecimiento ha coadyuvado al aumento de amenazas y vulnerabilidades en varias localidades y no ha logrado superar las inequidades en la población.

El índice de necesidades básicas insatisfechas evidencia las condiciones de fragilidad social en términos socioeconómicos, acceso a servicios, capacidad de recuperación financiera, etc., de manera que en las zonas con mayores índices de NBI existe mayor susceptibilidad a sufrir los impactos de un desastre, como ocurre en los cantones de Colimes, Palenque, San Lorenzo, Muisne, Pangua, Zapotillo, Olmedo, Arajuno, Loreto, Urbina Jado, Eloy Alfaro, Cotacachi, Buena Fe, Colta y Guamote. En los cantones con altos niveles de ruralidad, la tasa promedio de personas con necesidades básicas insatisfechas es cercana al 50,9% situación que se aleja de la que se presenta en las áreas urbanas (Mapa N.° 3). Para D’Ercole y Trujillo (2003: 49), “es evidente el contraste entre los cantones de la provincia de Esmeraldas y el cantón donde se ubica la ciudad de Esmeraldas. Otros ejemplos son los cantones donde se sitúan Tulcán, Ibarra, Quito, Ambato, Riobamba, Cuenca, Machala, Loja, Guayaquil, Milagro, Manta, Portoviejo y Babahoyo que están en mejores condiciones en relación con los cantones de sus provincias. (…) Los cantones rurales menos vulnerables son sobre todo los de la

10_{Esta visión de la esencialidad del territorio es una de las formas de abordar la vulnerabilidad sin partir necesariamente de la}

amenaza. El conocimiento del territorio y sus elementos estratégicos para su desarrollo garantizan acciones concretas en lugares donde se requiere acciones específicas de mitigación, protección y prevención de riesgos.

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Costa, que poseen cierto dinamismo económico por sus actividades agro-exportadoras, en particular en la provincia de El Oro”.

Mapa N.° 1 Exposición de la población frente a las amenazas

Elaboración: Equipo Proyecto de “Estimación de Vulnerabilidad Cantonal”, 2012

Página 116 de 206 Mapa N.° 2. Densidad de población y ciudades

Página 117 de 206 Mapa N.° 3 Vulnerabilidad por pobreza

Elaboración: Equipo Proyecto de de “Estimación de Vulnerabilidad Cantonal”, 2012

Algunas zonas con bajos niveles de pobreza presentan importantes capacidades administrativas, legislativas y presupuestarias que empiezan a incidir en el diseño y/o implementación de acciones de reducción de riesgos y/o de recuperación frente a un desastre, es el caso de las ciudades de Quito y Guayaquil; pero es inquietante la condición de Colimes, Palenque, San Lorenzo, Muisne, Zapotillo, Olmedo, Arajuno, Loreto, Puerto Quito, Urbina Jado, Eloy Alfaro, Cotacachi, Buena Fe, entre otros, que a sus altos niveles de pobreza suman bajas capacidades institucionales11_.

11_{Esta realidad local se extiende al ámbito nacional donde la vulnerabilidad institucional se evidencia en la insuficiente articulación}

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En general, el crecimiento de la población, sus bienes y su emplazamiento en zonas expuestas a diversos fenómenos, o la creación de éstas ante el deterioro ambiental al que han sometido al territorio, se han constituido en factores determinantes en el aumento del riesgo en muchas localidades, donde es posible apreciar un repunte en los niveles de susceptibilidad a fenómenos como inundaciones, deslizamientos, incendios y aumento de eventos adversos, pudiendo observarse cambios en el comportamiento de las pérdidas, que reflejan la transformación y acumulación de los riesgos.

6.4.2. Ensayos en la estimación de la vulnerabilidad

La Gestión de Riesgos en el país se ha enfocado en el manejo de emergencias y en la protección de bienes y espacios ante eventos potenciales (mitigación principalmente). Este enfoque está girando hacia la gestión integral del riesgo, acercándola a la gestión del desarrollo y construyendo mecanismos y capacidades en el ente rector y en el Sistema Nacional Descentralizado en su conjunto12_.

Las responsabilidades de gestión de riesgos que asumen los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y las demás entidades del Sistema requieren de personal preparado y de recursos de diversos tipos, entre los cuales están el desarrollo de información, de metodologías, normas técnicas y regulaciones; con la finalidad de acortar la brecha de capacidades para la GdR que en la actualidad existe.

Una de las mayores brechas con las que se enfrentan los GAD en esta línea, es la falta de instrumentos adecuados para orientar y armonizar la gestión del desarrollo y el ordenamiento del territorio, donde la GdR opera de manera transversal. Esto dio origen al proyecto “Estimación de vulnerabilidades y

reducción del riesgo de desastres a nivel municipal en Ecuador”, metodología desarrollada en un

esfuerzo conjunto con universidades, municipios, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR) del Ecuador con el apoyo de fondos del DIPECHO VI y VII en la línea denominada Estimación de vulnerabilidad a nivel municipal del Ecuador, durante el periodo 2010-2011, enfocados a cantones pequeños y medianos.

Este esfuerzo diseñó una herramienta que permite a las autoridades de los GAD municipales ajustar sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial atendiendo la Guía de SENPLADES y tomar decisiones en materia de Reducción de Riesgos de Desastres. La herramienta analiza las vulnerabilidades físico- estructurales de las edificaciones, de las redes de agua, saneamiento y viales, la vulnerabilidad socioeconómica del cantón y la político-legal e institucional.

Creada la herramienta se pueden definir cuatro etapas de aplicación: