Ayuda a la educación en concepto de becas y costos imputados a estudiantes extranjeros (2010–2011)
Nota: Por grupos regionales, en la ayuda a “otros” se incluyen los desembolsos a Europa Central y Oriental, Asia Central, América Latina y el Caribe, así como la ayuda a destinos sin localización geográfica. Por grupos de ingresos, “otros” hace referencia a países de ingresos altos y desembolsos que no especifican el nivel de ingresos.
Fuente: OCDE-CAD (2013).
Millones de dólares constantes de 2011
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500
Millones de dólares constantes de 2011
Becas y costos imputados
a estudiantes extranjeros Becas y costos imputados a estudiantes extranjeros Asia Oriental/Pacífico África Subsahariana Otros 951 376 Estados Árabes Asia Meridional/Occidental Países de ingresos medianos altos Países de bajos ingresos
Países de ingresos medianos bajos Otros 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 221 465 643 909 298 1 038 1 475
Los hogares de
los países más
pobres tienen
que soportar
una parte
mayor de la
responsabilidad
del gasto en
educación
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se gastaron en educación básica. La inmensa mayoría de dichos préstamos proceden del Banco Mundial, pero otros donantes bilaterales, como Francia y el Japón, también conceden este mismo tipo de ayuda a la educación. Los préstamos a la educación facilitados por el Japón se conceden en gran medida a países de ingresos medianos, como China e Indonesia, mientras que la mayoría de los de Francia se otorgan a países del norte de África, como Marruecos.
Si se excluyen los préstamos y los importes gastados en estudiantes en países donantes, Alemania bajaría cuatro puestos y, de ser el principal donante de ayuda directa a la educación en 2010–2011 pasaría al quinto lugar, mientras que Francia bajaría dos puestos y se situaría en cuarto lugar. El Banco Mundial pasaría del tercer lugar al decimocuarto, dado que gran parte de su financiación se realiza a través de préstamos. El Reino Unido y los Estados Unidos, para los que los préstamos y los costos imputados a estudiantes extranjeros constituyen una parte muy reducida de su ayuda a la educación, pasarían del sexto y séptimo lugar al primero y segundo, respectivamente, si se excluyeran estos conceptos de ayuda.
La Unión Europea, el Banco Mundial y el Fondo Africano de Desarrollo son los principales donantes multilaterales de ayuda a la educación. La ayuda de estos dos últimos viene dada fundamentalmente en forma de préstamos a tipos de interés preferenciales. En los casos en que no tengan donantes bilaterales, los países de bajos ingresos corren el riesgo de ser demasiado dependientes de este tipo de préstamos, cosa que podría llevarles a alcanzar un nivel de deuda que dificultaría su capacidad de financiar la educación con sus propios recursos.
Tener en cuenta todo
el gasto en educación
Los gobiernos son la principal fuente de financiación de la educación y, para algunos de los países más pobres, los donantes representan una proporción significativa de los recursos. Sin embargo, existe una fuente importante de financiación de la educación que se suele pasar por alto: la contribución de los propios hogares. De forma más general, la información sobre los distintos componentes de la financiación de la
educación suele ser insuficiente y fragmentaria, de modo que el análisis y el diagnóstico
resultantes para determinar quién se hace cargo de los costos de la educación.
Desde el año 2000, el seguimiento que hace la OCDE de la ayuda suministrada por los donantes del CAD ha mejorado considerablemente y presta más atención no solo a los compromisos sino también a los desembolsos, con lo que se puede determinar la ayuda “real”. Sin embargo, la recogida de datos financieros nacionales es mejorable. A menudo los datos sobre el gasto privado derivados de las encuestas a los hogares no tienen el detalle necesario para conocer el gasto por nivel educativo. Aunque en cierta medida esta información esté disponible, los encargados de la formulación de políticas no la utilizan lo suficiente como para tener una visión completa del gasto en educación.
Estas limitaciones podrían tener consecuencias para lograr la Educación para Todos y ampliar los objetivos de la educación más allá de 2015. El análisis efectuado para este Informe sobre los datos de siete países indica que la proporción del gasto en educación que aportan los hogares se sitúa entre el 14% y el 37% en la enseñanza primaria y entre el 30% y el 58% en la enseñanza
secundaria.7 Estos resultados ponen de relieve la
importancia de crear un sistema de contabilidad integral de los gastos en educación a nivel nacional, que podría aprovechar la experiencia adquirida en el sector de la salud.
Aprender de las cuentas nacionales
de salud
La idea de disponer de un marco integral que refleje todos los gastos de un sector no es nueva. Se ha aplicado con éxito en el sector de la salud, primero en los países de ingresos altos, en los años 1970, y más tarde, a partir de los años 1990, en países de ingresos medianos y bajos.
Los sistemas nacionales de contabilidad en el sector de la salud se han desarrollo a partir de la convicción de que la toma de decisiones fundamentada requiere información fiable acerca de la cantidad y las fuentes de los recursos puestos en juego, y el modo de utilizarlos. Los
7. En la nota técnica del sitio web del Informe de Seguimiento de la Educación
para Todos en el Mundo (www.efareport.unesco.org), podrá encontrarse información adicional.
sistemas pretenden aportar argumentos que permitan hacer un seguimiento del gasto en salud, ya sea por parte del Gobierno, los donantes o los hogares. Sobre la base de esta información, Eurostat, la OCDE y la OMS han elaborado unas normas mundiales con las que se puede sistematizar la recogida de la información, que han dado lugar a la Clasificación Internacional para las Cuentas de Salud. Con ellas los países pueden comparar su rendimiento y mejorar su eficacia y su equidad (OCDE, 2000; OCDE y otros, 2011; OMS y otros, 2003).
Los datos que proporcionan las cuentas de salud tienen consecuencias de largo alcance en las decisiones políticas. En Rwanda, la revelación de que los servicios de salud relacionados con el VIH/SIDA carecían prácticamente de fondos públicos, mientras que los hogares se hacían cargo del 93% del gasto necesario, estimuló a la comunidad de donantes a triplicar la financiación entre 1998 y 2000 (Schneider y otros, 2001). En Burkina Faso, la distribución desigual del gasto, puesta de manifiesto por la publicación de las cuentas de salud del país, desencadenó la creación de servicios públicos subvencionados gratuitos, con lo que el porcentaje de gasto en salud por parte de los hogares cayó del 50% en 2003 al 38% en 2008 (Zida y otros, 2010).
La OCDE ha elaborado una clasificación similar para el gasto en educación para uso de los Estados miembros de la OCDE, que permite establecer comparaciones útiles entre los países y a lo largo del tiempo. Muestra, por ejemplo, que los hogares soportan buena parte de los costos de la enseñanza preescolar en algunos de estos países, como Australia, donde los hogares corren con el 44% del gasto, y en el Japón, con el 38%. También en la enseñanza primaria y secundaria, los hogares hacen frente a más del 20% del gasto total en países como Chile y la República de Corea. Los datos también indican que en los años 2000 una parte de los costos de la educación se transfirió de los gobiernos a los hogares (OCDE, 2013b).
Con una metodología similar, el Programa Mundial relativo a los Indicadores de la Educación que impulsan de forma conjunta la OCDE y el IEU aportó información sobre 19 países de ingresos medianos y mostró que la proporción de los costos de la enseñanza
primaria y secundaria asumidos por los hogares en dichos países supera la de los países de la OCDE, más ricos. Por ejemplo, en la India el 28% de los costos recae sobre los hogares, y en Jamaica el 50% (IEU, 2006).
Gracias a diversas iniciativas de los últimos diez años se han potenciado las cuentas nacionales de salud. Se han llevado a cabo ejercicios experimentales de contabilidad en El Salvador, Guatemala, Marruecos y Turquía, con el apoyo, en algunos casos, del Banco Mundial y, en otros, de USAID. No obstante, les ha faltado el marco común que diera credibilidad y relevancia a las cuentas nacionales de salud, y la información acerca de los países más pobres no ha aparecido todavía de forma sistemática.
Juntar todas las piezas del rompecabezas
financiero
La adopción en este Informe de un enfoque de la educación basado en las cuentas nacionales muestra hasta dónde es posible llegar con los datos ya existentes sobre una serie de diversos países. Se analizaron las estructuras de gasto de siete países (Albania, Bangladesh, Indonesia, Malawi, Nicaragua, Rwanda y Tayikistán), a partir de los datos del periodo 2007–2011.
Se utilizaron tres fuentes de datos. En primer lugar, para estimar el gasto público por tipo y nivel educativo, se recurrió a los informes de los ministerios de educación y de hacienda o a los de organismos internacionales. En segundo lugar, la base de datos del sistema de notificación de los países acreedores de la OCDE permitió encontrar los datos de la ayuda. En tercer lugar, los datos sobre ingresos y gastos en las encuestas a los hogares sirvieron para hacer una estimación del gasto privado en educación. El análisis demuestra por un lado que, en ocasiones, el gasto privado es muy superior a lo que se había reconocido, lo cual penaliza a los hogares más pobres, y por otro que la ayuda representa una contribución importante a la financiación de la educación en algunos de los países más pobres.
En los siete países, los gobiernos son
responsables, por término medio, del 65% del gasto en la enseñanza primaria, del 51% en el nivel de secundaria y del 57% en la enseñanza superior. A los gobiernos les corresponde también una proporción del gasto total, que
En Malawi,
sobre
los hogares
recae el 32%
del gasto en
la enseñanza
secundaria
superior
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es más elevada en los países más ricos de la muestra (Albania e Indonesia) que en los más pobres. Por consiguiente, los hogares de los países más pobres tienen que soportar una parte mayor de la responsabilidad del gasto en educación: la proporción del gasto privado en la enseñanza privada varía entre el 14% en Indonesia y el 37% en Bangladesh. En la enseñanza secundaria, el peso que tienen los hogares es todavía mayor, pues la proporción del gasto privado varía entre el 30% en Indonesia y
el 58% en Bangladesh (Gráfico 2.14).8 A modo
de comparación, la parte del gasto privado en enseñanza primaria y secundaria en los países de ingresos altos de la OCDE es del 8,5% (OCDE, 2013b). Así pues, la educación no es gratis en absoluto –el objetivo del Marco de Acción de Dakar– y los hogares de los países más pobres han de dedicar una parte especialmente elevada de sus recursos a la educación.
8. De una comparación del gasto en educación en 15 países africanos también se desprende que, a pesar de la supresión de los derechos de matrícula, el gasto de los hogares ascendió al 33% del gasto público en la enseñanza primaria (Foko y otros, 2012).
El desglose en la enseñanza superior crea otro motivo de preocupación: como la enseñanza superior está subvencionada en algunos de los países más pobres, los estudiantes que alcanzan este nivel, predominantemente los segmentos más acomodados, se benefician de un mayor gasto público que los que no lo alcanzan. En Malawi, por ejemplo, sobre los hogares recae el 32% del gasto en la enseñanza secundaria, pero solo el 21% en la enseñanza superior.
Un análisis más detallado muestra en qué medida los hogares más pobres y los más ricos se benefician del gasto público, y cuánto más les corresponde pagar en cada caso. En la enseñanza primaria, el gasto público es progresivo. Como la mayoría de los niños de los siete países analizados asisten a la escuela primaria y como muchas de las familias más ricas envían a sus hijos a escuelas privadas, las familias más pobres se benefician algo más, en términos relativos, del gasto público.
Sin embargo, en la enseñanza secundaria la situación varía considerablemente. Como el número de niños de familias más pobres que permanecen en la escuela después de la