PART IV. GENERAL DISCUSSION
Chapter 7. General discussion
7.4 Main prospects
El comienzo de la siguiente etapa de la política agrícola suiza está programado para el 1º de enero de 2014 (PA 2014-2017). El proyecto de ley por el que se modifica la Ley de Agricultura, que incluye un marco presupuestario cuatrienal, está actualmente en trámite en el Parlamento suizo. Los principales objetivos de política son los siguientes: seguridad alimentaria (mantener la autosuficiencia en nivel actual, en torno al 60%); competitividad; uso eficiente y sostenible de los recursos naturales; e innovación y emprendimiento en la agricultura. El núcleo de la PA 2014-2017 es una reorganización y un ajuste del sistema de pagos directos para mejorar la eficiencia y eficacia de las medidas y resolver conflictos con los criterios del compartimento verde de la OMC. El gasto total en pagos directos se mantendrá en el nivel actual, de aproximadamente 2.800 millones de FS al año. Además, parte de las subvenciones destinadas a la producción de ganado/productos lácteos se redistribuirá al sector de agricultura de labranza.
El sistema de pagos directos revisado consta de siete categorías, que están ligadas a la consecución de objetivos de política específicos y a la provisión de bienes públicos: pagos por asegurar el suministro de alimentos (es decir, pagos por seguridad alimentaria); pagos por biodiversidad; pagos por tierras de labranza; pagos por calidad del paisaje; pagos por sistemas de producción respetuosos con el medio ambiente/los animales; pagos por eficiencia en el uso de los recursos; y pagos de transición. El sistema es complejo. Cada categoría comprende varias medidas, además de los pagos. El presupuesto para "pagos por animales que comen forrajes duros", "pagos por ganadería en condiciones de producción difíciles" y "pagos por tierra cultivable despejada y cultivos permanentes" se trasladará a la categoría de seguridad alimentaria ("pagos por asegurar el suministro de alimentos", de aproximadamente 1.000 millones de FS al año). Para reducir los incentivos a la producción, los pagos a los ganaderos ya no se vincularán al número de animales, sino que se basarán en la superficie, con una carga ganadera mínima (cuadro 4.3). Los criterios para acceder a los pagos directos no se alteran en lo sustancial, aunque el Gobierno prevé dos excepciones: se eliminarán los límites de ingresos/patrimonio para los pagos directos (salvo para los pagos de transición) y el sistema de pagos en función del tamaño de las explotaciones; y la tierra situada en zona edificable ya no podrá acogerse a la medida.
Se mantendrán las subvenciones para productos básicos individuales, aunque con ciertos ajustes. Por ejemplo, las primas para cultivos basadas en la superficie (cuadro 4.6) se sustituirán por subvenciones encaminadas a asegurar un nivel apropiado de autosuficiencia en cultivos/productos designados (propuesta de nuevo artículo 54 de la Ley de Agricultura). El Gobierno podrá determinar discrecionalmente los cultivos subvencionables y las tasas de ayuda de estas subvenciones destinadas expresamente a estimular la producción. En total, se dotarán aproximadamente 440 millones de FS para éstas y otras medidas de subvención a la producción,
de calidad, de comercialización y de fomento. Los principales programas de sostenimiento de los precios del mercado, como la subvención por la transformación de leche en queso, se mantienen en gran medida inalterados.
Hay algunas iniciativas de reforma estructural para fortalecer la competitividad de la agricultura suiza y asegurarse de mantener la competitividad de los sectores de ulterior transformación. La PA 2014-2017 da prioridad a la mejora de la calidad del producto y, mediante mejores condiciones en los créditos a la inversión, se presta ayuda financiera adicional para reducir los costos de los agricultores.
En conjunto, la PA 2014-2017 no marca un cambio hacia una política agropecuaria suiza más orientada al mercado. El alto grado de protección frente a las importaciones se mantendrá prácticamente intacto. Pese a las modificaciones, los pagos directos seguirán estando en su mayoría estrechamente vinculados a la producción y a la cría de ganado.
Fuente: Secretaría de la OMC, a partir del Message concernant l'évolution future de la politique agricole dans
les années 2014 à 2017 (Politique agricole 2014-2017), del Consejo Federal. Consultado en:
http://www.blw.admin.ch/themen/00005/00044/01178/index.html?lang=fr.
4.8. Los productores agropecuarios tienen acceso a programas de crédito a la inversión sin intereses aplicados por los cantones. Se otorgan créditos como ayuda inicial para edificios nuevos y para reconstrucción o mejora de edificios residenciales agrícolas, edificios de explotaciones agropecuarias y edificios alpinos. El plazo medio de reembolso es de 13,1 años. Las medidas colectivas (para grupos de agricultores) consisten principalmente en ayudas para la mejora de los suelos y para edificios (edificios alpinos, establos colectivos, edificios y equipo para la transformación y almacenamiento de productos agropecuarios).12 De conformidad con la PA 2014-2017, las subvenciones de los tipos de interés se reducirán de 47 millones13 a 17 millones de francos suizos anuales. Los ingresos del impuesto sobre los aceites minerales que se sacrifican por ser reembolsados al sector agropecuario ascienden a 65 millones de francos suizos cada año.14
4.9. La nueva ley de Liechtenstein sobre la agricultura, en vigor desde el 1º de julio de 2009, refunde los anteriores actos legislativos sobre la agricultura, sin introducir cambios fundamentales.15 El objetivo de política es aumentar la competitividad del sector agrícola de Liechtenstein y mantener condiciones de mercado similares a las de Suiza. La ley también hace más hincapié en la comercialización y en la creación de imagen, con el fin de promover mejor los productos agropecuarios producidos en Liechtenstein. Entre los elementos nuevos figuran la definición de los requisitos profesionales para ser reconocido como agricultor y el fomento del emprendimiento. Aunque Liechtenstein cuenta con un sistema de pagos directos propio (cuya última modificación tuvo lugar en 201016), las medidas son en su mayoría similares a las suizas (cuadro 4.4).
Cuadro 4.4 Pagos directos de Liechtenstein, 2010-2011 (En millones de francos suizos)
2010 2011
Total de los pagos directos 11,8 11,6
Complementos salariales (ayudas a los ingresos agrícolas, pagos por determinados
cultivos, pagos por animales que comen forrajes duros, pagos por pastoreo) 6,2 6,0
Pagos medioambientales y por protección de los animales 5,1 5,1
Pagos por gestión del paisaje en regiones de relieve accidentado y montañoso 0,5 0,5 Fuente: Autoridades de Liechtenstein.
12 Ordenanza sobre mejoras estructurales en el sector agrícola de 7 de diciembre de 1998 (RS 913.1). 13 Documento G/AG/N/CHE/55/Rev.1 de la OMC, página 4.
14 Ordenanza sobre las desgravaciones fiscales y el interés por atraso en el pago del impuesto sobre los
aceites minerales (RS 641.612).
15 Ley de Agricultura de 11 de diciembre de 2008 (LR 910.0).
16 Ordenanza sobre complementos salariales en el sector agrícola de 23 de marzo de 2010
4.1.3 Subvenciones a la exportación
4.10. Suiza tiene compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación con respecto a cinco categorías de productos (productos lácteos; cría de ganado mayor y equino; frutas; patatas; productos elaborados). En 2009 se eliminaron las subvenciones a la exportación correspondientes a los cuatro primeros grupos de productos. Las exportaciones de queso siguen recibiendo ayudas indirectas mediante la subvención por la transformación de leche en queso (sección 4.1.5.1). La última notificación de subvenciones a la exportación de Suiza abarca 2009 y 2010.17
4.11. Suiza sigue aplicando un mecanismo de compensación de precios, descrito en anteriores exámenes de las políticas comerciales, para compensar a la rama de producción nacional de elaboración de alimentos por el incremento de precio que supone utilizar materias primas agropecuarias de producción local protegidas por aranceles (loi chocolatière). El 1º de febrero de 2012 entraron en vigor sendas revisiones de las medidas relativas al elemento de protección industrial y el elemento variable de los aranceles aplicables a los productos agrícolas elaborados y de las relativas a las subvenciones a la exportación.18
4.12. Se pagan reintegros por exportaciones para compensar las diferencias de precio entre el mercado interno y el mercado mundial.19 Pueden optar a los reintegros determinadas leches y productos lácteos y la harina y otros productos de la molinería incorporados o transformados en productos alimenticios comprendidos en los capítulos 15 a 22 del SA. Los reintegros por exportaciones se suspendieron el 1º de febrero de 2012 con respecto al azúcar y la melaza y los productos elaborados a partir de huevos, aunque se mantiene la posibilidad de reanudarlos en el futuro. En lo que respecta a la leche desnatada incorporada en productos elaborados, los reintegros por exportaciones se abolieron el 1º de diciembre de 2012. Los reintegros por exportaciones están sujetos a un presupuesto anual (70 millones de francos suizos en 2012). Se conceden con arreglo al contenido neto de materias primas beneficiarias incorporado en los productos finales. Los reintegros por exportaciones correspondientes a la leche y los productos lácteos incorporados en productos agropecuarios elaborados se conceden con arreglo al contenido de grasas y proteínas, así como a la proporción entre grasa láctea y proteína láctea.20 No se dispone de información sobre las subvenciones a la exportación por línea arancelaria. En virtud de la Unión Aduanera, las empresas de Liechtenstein pueden optar a los reintegros por exportaciones a terceros países otorgados de conformidad con el mecanismo de compensación de precios suizo. 4.1.4 Evolución de la ayuda
4.13. Según estimaciones de la OCDE, el promedio anual de la ayuda a los productores agropecuarios de Suiza (EAP) disminuyó de 7.200 millones de francos suizos en 1995-1997 a 5.700 millones de francos suizos en 2009-2011.21 El descenso se debió principalmente al aumento de los precios de los productos agropecuarios de base en el mercado mundial. La EAP porcentual (es decir, la parte de los ingresos brutos agrícolas correspondiente a la ayuda) disminuyó del 67% al 56% en el mismo período, lo que significa que en 2009-2011 más de la mitad de los ingresos de los agricultores procedieron de políticas de ayuda (principalmente, protección arancelaria y pagos directos).22 Pese al descenso, la ayuda de Suiza (EAP del 56%) fue casi tres veces superior al promedio de la OCDE (EAP del 20%) (gráfico 4.1). Los precios de los productores suizos fueron en promedio un 57% superiores a los precios del mercado mundial en 2009-2011. Suiza sigue la tendencia de la OCDE a introducir reformas para reducir las medidas que distorsionan el comercio y la producción. La parte del sostenimiento de los precios del mercado que tiene mayor capacidad
17 Documento G/AG/N/CHE/59 de la OMC, de 20 de noviembre de 2012.
18 Ordenanza sobre las subvenciones a la exportación de productos agrícolas elaborados
(RS 632.111.723); Ordenanza sobre el elemento de protección industrial y el elemento variable aplicables a la importación de productos agrícolas elaborados (RS 632.111.722).
19 Los mercados de la UE, en el caso de las exportaciones a la UE.
20 Ordenanza del DFF de 9 de enero de 2012 sobre las subvenciones a la exportación de productos
agrícolas básicos (RS 632.111.723.1).
21 OCDE (2012).
22 EAP: transferencias monetarias anuales totales a los agricultores a título individual (no al sector
agrícola en general) derivadas del sostenimiento de los precios del mercado, principalmente a través de medidas en frontera, pero también de la ayuda alimentaria, las subvenciones a la exportación (calculadas en función de la diferencia entre el precio interno y el precio en frontera), los pagos a los agricultores, y las reducciones de impuestos/derechos (ingresos fiscales sacrificados). La EAP porcentual es un indicador útil para realizar comparaciones en el tiempo y entre países, entre otras cosas, porque elimina el efecto de la inflación.
de distorsionar el comercio se redujo del 66,4% al 45,4% entre 1997-1999 y 2009-2011. El sostenimiento de los precios del mercado, según lo define la OCDE, comprende todas las políticas que aumentan el precio interno en relación con el precio en frontera del producto de que se trate, entre ellas las medidas en frontera (aranceles, contingentes arancelarios y otras restricciones a la importación), los precios administrados y las subvenciones a la exportación.
Gráfico 4.1 Nivel y composición de la ayuda a los productores agropecuarios
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Suiza
OCDE
2009-2011 1997-1999 Pr opor ci ón de la EAP c o rr e spo n d ie nt e a la ayuda b a sa da e n la pr od uc ci ó n d e pr od uc tos bás ic o s y e n la u tili zac ión de insu mo s v a ri a b le s sin re st ri cc io n e s EAP En porcentaje 1986-1988Nota: El nivel de la ayuda está representado por la EAP porcentual. La composición de la ayuda está representada por la proporción de los ingresos agrícolas brutos correspondiente al sostenimiento de los precios del mercado, a los pagos basados en la producción y a los pagos basados en la utilización de insumos variables sin restricciones.
Fuente: OCDE (2012), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, base de datos EAP/EAC, París.
4.14. Las flechas del gráfico 4.1 indican que la política agrícola ha estado en general bien encaminada, aunque es necesario acelerar el proceso de las reformas orientadas al mercado para alcanzar el nivel de los demás países de la OCDE.23 El nivel de ayuda a los productores agropecuarios suizos (5.700 millones de francos suizos) tampoco guarda proporción con el valor añadido de la agricultura, o su contribución al PIB (3.900 millones en 2010), lo que suscita dudas en cuanto a la eficiencia de la política agrícola suiza (costos frente a beneficios).
4.1.5 Evolución de determinados mercados agrícolas 4.1.5.1 Leche y productos lácteos
4.15. Ha habido pocos cambios en relación con el acceso a los mercados para los productos lácteos, que en su mayoría siguen sujetos a aranceles altos, con un promedio estimado del 101,5% y máximos en torno al 1.295% (cuadro 3.3). El comercio de queso entre Suiza y la UE está plenamente liberalizado desde junio de 2007; sólo se exige un certificado de origen. Los compromisos totales de Suiza en materia de contingentes arancelarios para productos lácteos (527.000 toneladas equivalentes de leche) se dividen en seis subcontingentes, con asignaciones muy pequeñas para la mantequilla (100 toneladas) y la leche entera en polvo (300 toneladas), cuya producción es excedentaria. Los contingentes para la mantequilla y la leche en polvo se subastan y ya no están sujetos al método de asignación de prise en charge (cuadro A4.1). Según las autoridades, ese cambio tiene por finalidad aumentar la competencia entre los importadores, ya que con el sistema de prise en charge sólo un pequeño número de importadores tenía derecho a recibir asignaciones.
4.16. Aproximadamente la mitad de las explotaciones agropecuarias suizas producen leche para la venta. El principal instrumento de ayuda interna es una subvención de 0,15 francos suizos por kg
de leche transformada en queso (cuadro 4.2).24 Dado que la producción de queso absorbe más del 40% de las entregas de leche, la subvención constituye una ayuda al mercado interno de leche cruda en general. Según las autoridades, dado que la producción de leche es tradicionalmente para los agricultores la única posibilidad de obtener ingresos en las regiones montañosas, la subvención a la producción de queso tiene efectos socioeconómicos importantes y ayuda a lograr el objetivo de descentralizar la población. Las exportaciones de queso también se benefician de la subvención, aunque ésta no está supeditada a las exportaciones. Algunos Miembros de la OMC han cuestionado la compatibilidad de la subvención por la transformación de leche en queso con el compartimento verde.25 La subvención por "uso de forraje no ensilado" tiene por objeto ayudar a la producción de quesos especiales no pasteurizados. Además, los productores de lácteos se benefician de pagos directos (cuadro 4.3). En 2009 las subvenciones por vacas lecheras (pagos por animales que comen forrajes duros) aumentaron de 200 a 450 francos suizos por cabeza de ganado, lo que incrementó la competitividad relativa de la producción de leche.
4.17. El 1º de mayo de 2009, tras un período de transición de tres años, se abolió el sistema de contingentes de leche obligatorios.26 La producción de leche ha aumentado desde 2008, lo que ha agravado el problema del excedente de mantequilla y leche desnatada en polvo. Según la Ley de Agricultura (artículo 8), la comercialización de los productos incumbe a la rama de producción y las organizaciones de productores. IP LAIT (la asociación interprofesional de productores de lácteos de Suiza) ha aplicado dos medidas para sus miembros, a saber:
a. Política de fijación del precio de la leche (precios "recomendados") basada en la segmentación del mercado: i) el "segmento A" comprende las ventas internas de productos lácteos (0,66 francos suizos por kg de leche en 2012); ii) el "segmento B" abarca las exportaciones al mercado mundial de leche desnatada en polvo (proteína láctea) y las ventas internas de mantequilla (grasa láctea) (0,58 francos suizos por kg de leche en noviembre de 2012); iii) la "parte del segmento C que no es objeto de ayuda" comprende las exportaciones al mercado mundial de mantequilla y leche desnatada en polvo (0,33 francos suizos por kg en noviembre de 2012). Los compradores de leche se han comprometido a comprar al menos el 60% de su leche cruda en el segmento A. b. Gravamen obligatorio: el 31 de agosto de 2011 el Consejo Federal aprobó una petición
de IP LAIT de que se aplicara un gravamen obligatorio de 0,01 francos suizos por kg a las entregas de leche efectuadas por proveedores que no fueran miembros de IP LAIT, como medida de alivio para el mercado de grasas lácteas (con efecto desde el 30 de abril de 2013). La justificación de la medida es evitar que quienes tratan de obtener ventajas sin contrapartida pongan en peligro la iniciativa de IP LAIT para estabilizar el mercado; los proveedores que no son miembros de IP LAIT producen aproximadamente el 5% de los productos lácteos elaborados en Suiza. Los fondos procedentes de los productores, miembros o no de IP LAIT, cuya cuantía se estima en 34 millones de francos suizos al año, se emplean para respaldar las ventas del excedente de mantequilla y leche desnatada en polvo en el mercado mundial (parte del segmento C que es objeto de ayuda).27 En relación con el gravamen obligatorio sobre la leche, algunos Miembros de la OMC han cuestionado el cumplimiento por Suiza de sus compromisos en materia de subvenciones a la exportación. En opinión de Suiza, el sistema no constituye una subvención a la exportación en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura, ya que IP LAIT es una asociación privada y el Estado no entrega ni recauda fondos, ni dispone la manera en que éstos han de utilizarse.28
4.18. En Liechtenstein, la producción de leche (14.800 toneladas en 2011) está sujeta a contingentes de producción al nivel de las explotaciones agropecuarias.29 A fin de que Liechtenstein pueda competir en el mercado de leche común con Suiza, el Gobierno está aplicando una estrategia denominada "fomento de la integración de la rama de producción de productos
24 Ordenanza sobre pagos suplementarios y ayuda en relación con la leche (RS 916.350.2).
25 "Prima por la transformación de leche en queso", notificada como programa de asistencia regional,
véase el documento G/AG/N/CHE/55/Rev.1 de la OMC, de 23 de julio de 2012. Suiza respondió que la ayuda también está incluida en el sostenimiento de los precios del mercado correspondiente a la leche.
26 Ordenanza sobre la exención del sistema de contingentes de leche (RS 916.350.4). 27 Información en línea de IP LAIT. Consultada en: http://www.ip-lait.ch/site/fr.html. 28 Documento G/AG/W/92/Rev.1 de la OMC, de 25 de mayo de 2012.
lácteos de Liechtenstein", sostenida con 4,5 millones de francos suizos entre 2009 y 2012, con el objetivo de que la mayor proporción posible de leche cruda sea transformada en productos de alto valor añadido dentro del país.
4.1.5.2 Carne y ganado
4.19. En más del 80% de las explotaciones agropecuarias suizas se cría ganado. Los ganaderos se benefician, con diferencia, del mayor nivel de protección aduanera; los aranceles sobre la carne alcanzan una tasa media estimada del 177,4% (cuadro 3.3). En consecuencia, Suiza es autosuficiente en carne en un 80% aproximadamente (95% en carne de porcino; 84% en carne de bovino; 51% en carne de ave de corral). Los compromisos en materia de contingentes arancelarios asumidos por Suiza en el marco de la OMC con respecto a la "carne roja" (22.500 toneladas) y la "carne blanca" (54.500 toneladas) se administran mediante 12 subcontingentes para distintas categorías de carne y productos de la carne. En 2007 se consumó la introducción gradual del sistema de subastas de los subcontingentes.30 El Parlamento suizo estudia actualmente una reversión de este proceso, que restablecería el sistema discriminatorio de prise en charge para el 40% del contingente de carne roja.31 Las tasas de utilización de los contingentes arancelarios establecidos en el marco de la OMC superaron el 100% en 2010-2011 (cuadro A4.2).
4.20. El gasto en sostenimiento de los precios del mercado descendió a 10,3 millones de francos suizos en 2010 (cuadro 4.2), al eliminarse a lo largo de 2009 las subvenciones a la exportación