A la Administración Pública le competen –entre otros- fines de brindar determinados servicios conformados como condición básica para el desarrollo de la persona y su efectiva participación social111. Así, por ejemplo, también lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en varios pronunciamientos, entre los que se encuentra la STC N° 2016-2004-AA/TC112 Tal como se ha precisado … el Estado peruano … presenta las características de un Estado social y democrático de Derecho, y en cuya configuración adquieren relieve dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales mínimas para alcanzar su presupuestos, y la identificación
cierto, incluía la creación de un Grupo de trabajo para tales efectos-, el mencionado Plan nunca fue aprobado por una norma aunque sí fue presentado públicamente el 23 de Diciembre de 2008 estableciendo los siguientes objetivos: 1. Promover el fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupción articulado; 2. Institucionalizar en la administración pública las prácticas de buen gobierno, la ética, la transparencia y la lucha contra la corrupción; 3. Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupción; 3. Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupción; 4. Promover prácticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupción; 5. Promover la activa participación de los medios de comunicación en la lucha contra la corrupción; 6. Lograr el compromiso de la sociedad para que participe de manera activa en la lucha contra la corrupción; 7. Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupción.
Como se puede apreciar, la lucha anticorrupción abarca, pues, un ámbito de actuación que no compete sólo al ámbito penal sino que comprende de manera amplia una serie de acciones destinadas también a prevenir la corrupción. No obstante ello, la importancia de contar con una Administración Pública correcta y eficaz –y ello no sucede cuando sus actividades no se ajustan al marco de la legalidad y los principios que la rigen- que haga posible sin desviaciones de ninguna índole los fines que justifican su existencia institucional.
110 La preocupación por combatir la corrupción se ve plasmado a nivel supranacional a través de instrumentos tales
como: la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción CNUCC y el Código Internacional de conducta para titulares de cargos públicos aprobado por
Resolución 51/59 de las Naciones Unidas. Respecto a estos instrumentos se hace referencia más adelante.
111 Un reflejo de ello, aunque desde una redacción muy general pero nada más y nada menos que desde la
Constitución Política, es lo establecido en el artículo 44° de nuestra Constitución Política respecto de los deberes del Estado frente a la sociedad: “rt. °.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. … . Correspondiente a ello, la Constitución tiene, además, otras disposiciones expresas relacionadas con estos deberes referidos en el artículo 44°.
112 Se trata de un pronunciamiento –demanda de amparo- referido específicamente a los denominados derechos
del Estado con los fines de su contenido social 113 más adelante, el TC agrega … se hace necesaria la exigencia de los derechos sociales y económicos, también llamados derechos prestacionales, como la seguridad social, salud pública, vivienda, educación y demás servicios públicos, pues ellos representan los fines sociales del Estado a través de los cuales el individuo puede lograr su plena autodeterminación 114. Es el Estado, pues, garante de brindar las condiciones mínimas –a través de sus distintas instituciones (justamente aquellas que conforman la administración pública)- para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y libertades bajo las condiciones dictadas por el principio de igualdad y no discriminación.
En virtud de lo comentado previamente, debemos recordar, entonces, que los servicios que brinda la Administración Pública –como institución del Estado destinada a llevar a cabo los fines de prestación social y desde esa perspectiva-, son públicos. Los servicios públicos se conceptúan, desde un sector de la doctrina, como un servicio técnico prestado al público de una manera regular y continua para la satisfacción de una necesidad pública y por una organización pública 115. FRISANCHO APARICIO y PEÑA CABRERA, citan la concepción de BIELSA que resulta, por cierto, un poco más precisa De manera integral, ”ielsa concibe al servicio público como toda acción o prestación realizada por la administración pública activa, directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, asegurada en acción o prestación por el poder de justicia 116. Sin embargo, la acuñación del concepto de servicio público tradicional –propuesta por HAORIOU y seguida por los autores citados-, devendría en inexacto según MARTÍN REBOLLO, quien realiza la acotación –pertinente, desde mi punto de vista- de que no se puede identificar a la institución de la administración con el concepto de servicio público –ya sea desde una definición tradicional o moderna-, pues ésta no se limita sólo a brindar estos servicios como parte de sus funciones, sino que también realiza actividades de
policía y de fomento117. La vieja y tradicional concepción de servicio público cae en cuanto y en
tanto se considere que quien lo brinda necesariamente debe ser un ente público, por ejemplo. Ello es así en la medida que, como actualmente ocurre, dichos servicios son brindados por sectores privados –gracias al principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado basada en la prohibición de los monopolios y el fomento de la actividad empresarial entre los ciudadanos-, y en la búsqueda de un eficaz otorgamiento de los medios necesarios para un Estado democrático que no caiga en el parternalismo o el excesivo intervencionismo. De contrario, entender lo público del servicio en relación con los destinatarios de la prestación, sí sería correcto –sin embargo, la concepción tradicional no ha apuntado desde sus raíces específicamente a ese enfoque-. Sobre la crítica de MARTÍN REBOLLO a la tesis de la identificación del concepto de servicio público con el de administración como institución, cabe tomar en
113 FJ. 7. 114 FJ. 9.
115 FRISANCHO APARICIO, Manuel y PEÑA CABRERA, Raul A.: Delitos contra la “dministración Pública . Lima, FECAT,
1999. p. 37. Los autores citando a HAURIOU.
116 Ídem. p. 38. Además, los autores, consideran que los elementos constitutivos del servicio público como prestación
del Estado, son, entre otras, el carácter colectivo de la misma, la existencia de un marco jurídico que lo regule y la existencia de un organismo encargado de llevar las concretas funciones prestacionales de manera permanente.
117 Vid. MARTÍN REBOLLO, Luis: Sobre el nuevo concepto de servicio público en Europa y sus posibles implicaciones futuras .
cuenta una perspectiva más amplia respecto a las actividades realizadas por la administración - y que el autor ha clasificado como de policía, de fomento y de servicio público-: incluso cuando realiza actividades de policía118 o de fomento119, indirectamente se está preponderando el interés general. Por lo tanto, más allá de las actividades concretas que realiza la administración, todas ellas conllevan a un amplio y general fin –ciertamente, no se limita solo a realizar actividades de prestación de servicios, pero sí obedecen al mismo fin general-. Finalmente, el autor citado comenta acerca de los distintos pronunciamientos de la Comisión Europea al respecto. En los mismos, se prefiere utilizar el término servicios de interés general para evitar el uso de una definición difusa –la tradicional- que conlleve a la confusión entre las finalidades de la administración pública –y sus actividades tendientes a logro de las mismas- respecto del ente que las lleva a cabo:
Con la idea de los ahora llamados servicios de interés general o servicios de interés económico general se trata, como digo, de compaginar el mercado y el interés colectivo. ¿Cómo articular ese doble objetivo? Pues rompiendo la identificación entre servicio público y titularidad pública del mismo. Ahí está, justamente, la clave y la diferencia con el planteamiento tradicional anterior de servicio público.
Servicio público, dice la Comisión Europea, no equivale a sector público. Servicio público –añade- ha sido un concepto ambiguo que a veces se ha identificado con el organismo que lo prestaba o con la función de interés general atribuida a dicho organismo. Esto es lo que antes llamábamos concepto subjetivo u orgánico de servicio público.120
Respecto del paso de una concepción tradicional a una concepción más moderna y adecuada a los tiempos, de la administración pública, también se refiere el administrativista ESTEVE PARDO. Así, desde otro fundamento, diferente a la de MARTÍN REBOLLO, aunque llegando a la misma conclusión de la necesidad de dejar las tradicionales posturas subjetivas respecto a los fines de la administración pública; el autor sostiene que el derecho administrativo como un derecho de la administración pública: … se fue desarrollando al filo de su sometimiento a la ley y los tribunales y cuyo objetivo era y es alcanzar un punto de equilibrio entre los poderes atribuidos a la Administración, para la tutela del interés público que se le encomienda … El Derecho administrativo no resulta así aplicable cuando la administración no actúa investida de esos poderes exorbitantes. Esa actuación puede sujetarse perfectamente al mismo Derecho que rige las relaciones entre particulares 121. Agrega, luego, que la relevancia de cambiar de postura, al respecto, se encuentra en la acción sobre la sociedad , que, a su criterio, ha tenido diverso radio, intensidad y modos de producirse. Una acción que ha variado, y con ella el modelo de Administración, según la correlación que se entablara sobre el Estado y sociedad 122. En tal sentido, el autor desarrolla a partir de esa premisa, las diferentes formas de interrelación entre la sociedad –entiéndase, los ciudadanos- y el Estado tomando en cuenta, a la
118 Que, según el citado autor, implicarían la actividad de control e intervenciones a los privados en tanto obligados a
respetar los reglamentos y leyes que regulan sus diferentes actividades. Vid. Ibídem.
119 Descritas por MARTÍN REBOLLO como las actividades compuestas por incentivos en el mercado, a través de
subvenciones o bonificaciones privadas. Vid. Ibídem.
120 Ídem. p. 371
121 ESTEVE PARDO, José: Lecciones de Derecho “dministrativo . Madrid, Marcial Pons, 2012. p. 49. 122 Ídem. p. 50
actividad de policía –que mencionara también MARTÍN REBOLLO-, la actividad prestacional del Estado a través de la administración123, y también, el carácter regulador de la misma124.
Si bien se ha insistido en línea previas sobre la relevancia de la Administración Pública como institución que hace posible el acceso de los ciudadanos a las condiciones básicas para su desarrollo de acuerdo al ejercicio efectivo de sus derechos fundamentales; es importante recordar que sus funciones –y como veremos más adelante, su propia definición, enlazada o cohesionada, como concepto, a esos fines- no se reducen a lo prestacional. Existe un interés general en todas las actividades que realiza, pero éstas no son solamente la de brindar servicios. Entonces, desde una definición estricta, sus finalidades en la doctrina administrativa son diversas.
En adelante, en cuanto a la definición de la Administración Pública y a sus fines, citaré algunos conceptos propuestos en doctrina y, cabe resaltarlo, cuando aquí me refiera a los servicios de interés general que brinda la Administración, lo haré desde un enfoque amplio y comprensivo de las posturas actualizadas (dejando de lado, por tanto, las posturas tradicionales subjetivas al respecto –esto es, incluyendo los de fomento y policía, mencionados por la doctrina administrativa-); siempre, considerando que, finalmente, todos ellos, directa o indirectamente, tiene una finalidad que no atiende a un interés particular, sino, todo lo contrario.