Mediating Factors – intent, impulses, complacency

El “fracaso” económico argentino, como cualquier fracaso, no sólo ha necesitado de una explicación, sino también de responsables históricos. Como se ha podido ver a grandes rasgos, en las explicaciones en clave de economía política acerca de la relación entre IEE y desarrollo han predominado los trabajos que se enfocan en la responsabilidad que tuvieron determinados actores (elite terratenientes, empresarios industriales, elites estatales) en la trayectoria seguida por el modo de desarrollo argentino. En este sentido se consideró que esta producción bibliográfica puede ser abordada a partir de dos grandes matrices o esquemas de pensamiento, estructuralismo e institucionalismo, los cuales si bien tienen fuertes divisiones internas sirven para poner de relieve la centralidad que tuvo la “naturaleza del actor” en la explicación del (sub)desarrollo argentino.

Desde la matriz estructuralista se buscó explicar este “fracaso” en términos de una combinación variable de intereses, incapacidad, desidia e indolencia por parte de las elites socioeconómicas y/o políticas para proyectar y aplicar eficazmente un modelo que maximice las potencialidades productivas del país, en especial el sector industrial pero también el agropecuario. Este problema, a su vez, recibió distintas explicaciones, pero en cualquier caso el comportamiento y las características de la elite económica (terratenientes pampeanos o clase dominante) fueron tanto el punto de partida del análisis como la explicación última de la trayectoria del modo de desarrollo.

La elite tradicional fue conceptualizada por distintos autores ya sea como “retrógrada”, “feudal”, “antimoderna/industrial” ya sea como “agente capitalista”, “maximizadora”, “racional”, o “especuladora”; pero la hipótesis subyacente de esta matriz siempre se mantuvo: dada la naturaleza de los intereses de los actores (terratenientes) y dada la posición de poder que éstos ocupan en el espacio social, los mismos estuvieron en condiciones tanto de

ejercer un poder de “veto” sobre iniciativas que atentasen contra su poder, como de garantizar la reproducción de aspectos escenciales del modo de desarrollo (agroexportador)37.

La segunda hipótesis, es corolario de la primera: luego de la crisis de 1930 el modo agroexportador fue incapaz de generar desarrollo. Es decir, aún cuando las condiciones que habían permitido su despliegue “exitoso” no estaban presentes, se insistió en preservar sus lineamientos básicos con la idea de que el cambio de dichas condiciones sería sólo transitorio.

En este punto es preciso aclarar que la idea de desarrollo de la cual parten estos autores, y desde la que se analiza el caso argentino, sufrió cambios de la mano de los propios avances teóricos. Básicamente se lo postula como un proceso social que incluye la acumulación (capitalista o pública-estatal), la expansión del empleo (y con ello niveles mínimos pero crecientes de igualdad socioeconómica e inclusión social) y márgenes ampliados de autonomía nacional. De allí que se identifique “desarrollo” con “industria”. Posteriormente, se haría más hincapié en el desarrollo endógeno de capacidades tecnológicas.

La tercera hipótesis mostraba cómo la elite económica pudo llevar a cabo sus designios en términos operativos/instrumentales: debido al control que ejerció sobre el Estado, lugar desde el cual pudo asegurar posiciones monopólicas y rentas extraordinarias a través de una diversidad de mecanismos formales e informales. Distintos autores mostraron que desde sus orígenes el Estado nacional fue parte de un proyecto mayor de la elite socioeconómica para implementar un modelo de desarrollo agroexportador. Ello quedó sintetizado en la imagen de una simbiosis entre la elite económica, el Estado y el modelo extrovertido, tal como fue mencionado.

De esta manera, la explicación acerca del fracaso del desarrollo argentino quedó formulada en función de los comportamientos y decisiones que la elite socioeconómica argentina tomó en coyunturas históricas clave y que jamás se orientaron a implementar un modelo de desarrollo alternativo

37 _{Es preciso señalar que esta hipótesis en más de un caso es presentada directamente como}

un hecho. Como se mostró en los apartados previos, sólo posteriormente, y en base a distintos aportes empíricos, esta imagen ha sido (sólo parcialmente) cuestionada.

que resolviese los problemas estructurales del país en términos de vulnerabilidad externa, desigualdad interna, márgenes de autonomía nacional, incorporación de la técnica al proceso productivo, etc. En una palabra, nunca se proyectó un “verdadero” modelo de desarrollo (industrial) que maximizara las potencialidades productivas del país.

Frente a esta situación, surgió la pregunta de por qué las posiciones de poder de los actores terratenientes nunca pudieron ser desafiadas, lo cual lleva a la cuarta hipótesis: nunca existió una clase industrial suficientemente consciente de sus verdaderos intereses, de su rol histórico y/o capaz de enfrentar y romper con el monopolio del poder económico y simbólico de la elite económica tradicional-agroexportadora38. En lugar de ello, tendió a mimetizarse y a compartir sus mismas pautas de comportamiento.

Esta idea fue llevando la discusión al plano de los conflictos entre los actores sociales, lo cual fue conceptualizado en términos del “problema de la hegemonía”; es decir, la incapacidad para que un grupo socioeconómico ejerza la dominación social e implemente un modelo desarrollo efectivo, sólido y sostenible, a la vez que flexible como para poder hacer frente a las crisis internacionales y aprovechar las oportunidades coyunturales de la economía mundial.

En este marco, muchos autores conceptualizaron el conflicto en torno al desarrollo en términos de un enfrentamiento entre bloques o alianzas sociales: nacional-popular vs liberal-conservadora. De tal manera, algunos estudiosos explicaron el modo de desarrollo en términos de la incapacidad de uno de estos dos bloques para imponerse (tesis del “empate social”), mientras que otros sostuvieron que el problema fue que finalmente, hacia 1975-76, se impuso el bloque liberal-conservador39.

38 _{Así, los autores de esta matriz siempre subrayaron como fundamental que aún durante el}

período ISI la clave del ciclo económico seguía dependiendo de las exportaciones agropecuarias, proveedoras de divisas, es decir, del comportamiento de los actores rurales.

39 _{Fue precisamente en estos términos que se dio el debate en torno al “agotamiento” del}

modelo ISI: mientras algunos autores argumentaron que la ISI y/o la sociedad que le había dado lugar ya estaba agotada hacia mediados del siglo XX, (Portantiero 1977a y 1987; Halperin Donghi, 1994a), otros autores sostuvieron que el modelo ISI, pese a sus falencias, estaba en condiciones de seguir desarrollándose (Müller, 2002; Damill, 2005, Vitto 2010) y que habría sido objeto de un desmembramiento intencional por parte de la coalición liberal- conservadora (Basualdo, 2006). Vale acarar que para autores como Basualdo (2006) y

Es en función de una combinación variable de este conjunto de hipótesis que en esta tesis se señala que, en última instancia, para la matriz estructuralista la posibilidad de desarrollo estuvo predeterminada por la posibilidad de una “ruptura”, de un quiebre estructural que permitiese simultáneamente el ascenso de los actores que propenderían al desarrollo y una neutralización o eliminación de los actores que operaban como un obstáculo. En efecto, estas visiones en definitiva argumentaron que el subdesarrollo argentino se debió (y se debe) a que el conflicto fundamental de la sociedad argentina, aquel que opone a la elite económica con la expansión de la industria y al cambio técnico, no fue resuelto.

Más allá de la riqueza de estos estudios y de la luz que arrojan sobre aspectos clave de la historia argentina –como es el análisis de las estructuras socio económicas y su incidencia sobre los procesos políticos y las posibilidades de desarrollo–, son varios los autores que señalaron debilidades en ciertos aspectos de esta matriz de interpretación. En ella predomina un enfoque que en términos de Viguera (1997) se puede llamar “sociocéntrico”, es decir que ubican en el proceso social las variables independientes a partir de las cuales se explica tanto la dinámica política como las políticas estatales. Este autor critica tanto las visiones “instrumentalistas” del Estado, visto como herramienta al servicio exclusivo de los intereses capitalistas, como aquellas en términos de “coaliciones de políticas”, es decir, que postulan la existencia de una “alianza” entre el Estado y ciertos sectores socioeconómicos que en determinadas circunstancias adquirirían “un poder estructural más decisivo” y con mayor capacidad “para impulsar el crecimiento de la economía” (Viguera, 1997: 18). Frente a ello, el autor señala que en realidad no se puede encontrar en los apoyos sociales una explicación a priori de las decisiones estatales40.

Notcheff (1994) no existió un “fracaso”, sino un rotundo “éxito” en el modelo económico implementado desde 1976, puesto que se habría cumplido las intenciones de quienes lo pergeñaron: concentración y centralización del capital y reprimarización de la economía, entre otros aspectos.

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Al respecto, Viguera sostiene: “Las coaliciones deben en todo caso investigarse y no ‘deducirse’ de las políticas adoptadas: el hecho de que existan beneficiarios de ciertas políticas no quiere decir necesariamente que ellos hayan sido los iniciadores activos de las mismas, ni aun que hayan participado y aun acordado su implementación inicial” (1997: 19).

Esto pone en el centro del análisis el problema de la autonomía del Estado, la cual merece mayor problematización. Muchas veces el Estado es mostrado como un agente de las clases capitalistas en función de las cuales orienta la IEE41. Sin embargo, tal como señala Acuña (1994), la autonomía del Estado, y su capacidad para despegarse e incluso disciplinar a los empresarios, se puede ver reforzada de distintas maneras y bajo diversas situaciones, por ejemplo en una situación de guerra. Como se verá, ello fue exactamente lo que ocurrió en el caso argentino hacia fines de la SGM.

Debido a que representan la interpretación más acabada y sofisticada dentro de esta matriz de interpretación, las tesis de Peña, Sábato y Schvarzer merecen una mención específica. Si bien estos autores generaron importantes aportes para entender los condicionantes estructurales y la importancia del cambio técnico, a nuestro entender no queda suficientemente clara la relación entre “clase dominante” y el modo de (sub)desarrollo finalmente desplegado. En efecto, no resulta de por sí evidente cómo la forma de organización y el comportamiento de la “clase dominante” argentina impidió el desarrollo del país. Sin embargo, estas hipótesis fueron retomadas (y no cuestionadas) por otros autores.

Ahora, si el peso de la explicación se pone más en las respuestas que esta “clase” debió dar a los desafíos presentados por las realidades del contexto internacional y los determinantes estructurales nacionales, la explicación adquiere otro matiz a nuestro entender más complejo y rico. En efecto, en este caso el foco se corre desde la responsabilidad o características de comportamiento de un determinado grupo social hacia los condicionantes contextuales, aspecto que es señalado por Sábato (1988) pero que en la explicación final pierde relevancia en favor del comportamiento de la “clase dominante”.

41 _{Por ejemplo, en el caso del cambio de política económica entre 1949-1952, las medidas}

pro empresariales y pro capital externo a menudo fueron mostradas como la defección del peronismo frente a los intereses burgueses nacionales e internacionales y no, como también podría pensarse y también mostraron otros autores, como el producto de la propia perspectiva de la elite peronista frente a la nueva realidad internacional y las limitaciones internas. Por el contrario, una “matriz sociocéntrica” (Viguera, 1997) supone que un Estado verdaderamente autónomo hubiera podido “disciplinar” de forma efectiva, y más allá de cualquier coyuntura excepcional, a los actores empresarios, obligándolos a invertir, tomar opciones “duras” de desarrollo tecnológico, apostar al cambio técnico e industrial, canalizar el excedente agropecuario hacia la industria, etc.

Pero no sólo eso, sino que además, si se parte de la base que el Estado no fue solo un instrumento exclusivo al servicio de una determinada clase o grupo social, comienza a abrirse otro esquema de interpretación. El mismo, pondría el foco más bien en el análisis de cómo los actores gubernamentales aplican políticas que buscan resolver problemas de manera simultánea en los campos político, económico y social. En efecto, tal como sostiene Viguera, “es más realista pensar que las políticas se van construyendo a partir de cómo los gobernantes van procurando, sobre la marcha, dar respuestas pragmáticas a los problemas que se les plantean” (1997: 20).

Precisamente, estos y otros aspectos fueron puestos de relieve por la tradición de la “sociología política”. Si bien, muchos de los autores englobados en esta corriente expresan el momento “político” del análisis en clave estructuralista, aquellos autores que tendieron a privilegiar el estudio del proceso histórico, pusieron de manifiesto otra dimensión especialmente fructífera a la hora de explicar el derrotero del modo de desarrollo argentino: las interacciones entre los actores y los procesos políticos conflictivos que marcaron el contexto inmediato en donde las políticas estatales fueron formuladas e implementadas. En este sentido, en esta tesis se considera que todavía es mucho el camino que falta por recorrer para que quede debidamente explicada la relación entre el comportamiento de determinados actores socioeconómicos y la trayectoria económica del país.

Por último, cabe señalar que otra de las hipótesis sostenidas en la matriz estructuralista adolece de serias dificultades. La idea de que la trayectoria caótica de la economía argentina puede explicarse en función de los intereses de los grupos más poderosos es altamente cuestionable. En efecto, el hecho de que se corrobore un ciclo económico frecuentemente inestable en el cual hubieron pocos ganadores y muchos perdedores no puede ser tomado como evidencia de que los beneficiarios de dicha situación pergeñaron un “modelo” que produzca sistemáticamente esos resultados. Ello equivale a sostener que los actores saben perfectamente de antemano las consecuencias de las propias acciones y tienen la capacidad de predecir las acciones de terceros actores a la vez que pueden ajustar las políticas estatales a la medida de sus propios intereses.

En definitiva, ¿son los actores (la elite económica) los que provocan intencionalmente caos para poder beneficiarse de él?, ¿o el caos se genera por una multiplicidad de factores que combinados producen una situación tal en la que los agentes más poderosos están en mejores condiciones de beneficiarse y, en su accionar, empeoran la situación? En cualquier caso, esto último es muy distinto que adjudicar a los actores determinada responsabilidad ex post por resultados que en última instancia son generados por la dinámica propia del funcionamiento del sistema. En este sentido, queda pendiente profundizar y explicar la “lógica” de ese “caos”.

Como se mostró, la matriz institucionalista liberal puso el énfasis en el problema de las “instituciones”. Desde una fuerte reformulación teórica, se revisó la historia argentina criticando el modelo ISI, revalorizando la economía agroexportadora y argumentando que en realidad fue un período en el que la economía en su conjunto se benefició, y no solo el sector agrario, y que hubieron industriales emprendedores y eficientes. Esta visión atenuó la idea de un conflicto irreconciliable entre los terratenientes y los industriales y trasladó el eje principal del conflicto –que habría llevado a una “pérdida del rumbo económico” y finalmente al “fracaso argentino”– a las “desmedidas” y “antieconómicas” demandas populares y al “rumbo proteccionista”, “mercadointernista”, “rentístico”, “inflacionario” y “ultra estatal” a partir del peronismo.

Ahora bien, este enfoque no identifica claramente a los actores sociales sino que se alude a ellos en términos indirectos, quedando en general a criterio del lector las relaciones entre las políticas económicas y los actores sociales. Más importante aún, aquello que se muestra como un dato de la realidad no es más que un supuesto teórico, que incluso es altamente discutible: la idea de que son los obstáculos al libre mercado lo que explica el “fracaso” argentino.

En este sentido, la matriz institucionalista liberal parte de una hipótesis muy simple: la trayectoria del subdesarrollo argentino comienza a trazarse a partir del momento en que la intervención estatal afectó las ventajas comparativas que tenía el país. De esta gran hipótesis se derivan las demás: que ello originó comportamientos rent seeking en los actores

socioeconómicos, que los derechos de propiedad se vieron afectados, que ello explica la baja en el ahorro y en la inversión (privada), etc.

Dentro de estas visiones, los autores liberales que recalaron más en el problema de la relación entre los la IEE, las instituciones, los actores sociales y el desarrollo, abordaron la cuestión en términos de la gestación de un “Estado corporativo”, el cual sería el correlato político-institucional de la ISI. Esta imagen estatal “corporativa” es la que mejor captura la conceptualización que esta corriente hizo acerca del rol de los actores socioeconómicos en relación al desarrollo. En dicha imagen se puede observar un determinado esquema “sociológico” con el cual los institucionalistas liberales analizaron el caso argentino y el rol de cada actor en el Estado corporativo.

Estilizadamente, se puede plantear que los distintos autores que suscriben esta corriente interpretan a los políticos como actores con una racionalidad extrema cuyo único objetivo es mantenerse en el poder. Para ello buscan clientela política, dentro de lo cual la ampliación de la esfera estatal es altamente funcional. La necesidad de financiar la crecida maquinaria pública lleva a los políticos a aumentar la presión impositiva y, en casos extremos, como el peronismo, esto llega a poner en cuestión el proceso mismo de acumulación capitalista.

En cuanto a los empresarios (en especial los rurales), son conceptualizados como dinámicos y competitivos, por lo que constituyen los agentes naturales del crecimiento económico. A través de éstos, la economía nacional puede (y sostienen que históricamente fue así) explotar sus ventajas comparativas e insertar al país exitosamente en la economía mundial, lo cual además permite al país la incorporación de tecnología (extranjera-importada, vale aclarar). Estos actores tienen una ideología liberal y una postura antiestatal, y en tanto fueron minoría, debieron “apelar” a los golpes de estado para poder preservar sus intereses.

Inversamente, los pequeños empresarios son vistos como poco dinámicos y que buscan la protección estatal para poder mantener sus anticompetitivas actividades. En cuanto a la clase obrera, la misma no es

analizada en tanto tal, sino que aparece como un sector social corporativizado más que busca ampliar su participación en el ingreso nacional. En cualquier caso, el poder estructural que los trabajadores adquirieron42 (especialmente a lo largo de la ISI) incidió de manera negativa en el proceso de acumulación capitalista, tanto en términos directos (en tanto que sus demandas de altos salarios encarecieron artificialmente la producción y contribuyeron a inhibir un mayor desarrollo tecnológico) como indirectos (contribuyendo a la gestación y sostenimiento político del Estado corporativo y de gobiernos “populistas”).

En este esquema de interpretación se le da un lugar relevante al conflicto, pero el mismo no es entendido como la condición de posibilidad para generar un cambio o transformación de las estructuras que determinan el subdesarrollo, sino como una alteración del equilibrio social necesario en el cual las ventajas comparativas del país pueden ser explotadas.

No obstante esta preocupación por el problema del conflicto social, la falta de consenso y su impacto sobre las instituciones (económico-estatales, entre otras), tampoco se observa en estos autores –más allá del énfasis puesto en la inexistencia de reglas de juego comúnmente aceptadas y en el funcionamiento “deficiente” de las instituciones– un esfuerzo por penetrar más profundamente en la dinámica del conflicto sociopolítico que contribuyó a que las instituciones económicas argentinas terminaran pedaleando en el aire. En especial, dentro de esta matriz, resulta un vacío